XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Тонкости муниципального контроля

Орск уже не раз рассказывал о своем опыте на страницах журнала «Бюджет». В данной статье авторы поделились подходом администрации города к организации мероприятий, не особенно заметных на первый взгляд, но по сути обеспечивающих систему защиты городских финансов, муниципальных учреждений и их служащих в части предупреждения претензий со стороны прокуратуры и других контрольных органов.

Изменения и их последствия

Что является необходимым условием существования власти любого уровня? Конечно, эффективный и действенный контроль. Именно благодаря ему могут в полной мере реализовываться любая стратегия развития и любое административное решение.

До августа 2013 года согласно нормам Бюджетного кодекса муниципальное образование «Город Орск» имело последовательно выстроенную и успешно функционирующую систему муниципального финансового контроля, включающую в себя:

1) финансовый контроль, осуществляемый представительным органом муниципального образования, в том числе в лице контрольно-счетной палаты города;

2) финансовый контроль, осуществляемый исполнительной властью муниципального образования:

финансовым органом администрации города;

ГРБС в форме ведомственного финансового контроля.

Но в связи с внесением изменений в бюджетное законодательство в августе 2013 года перед администрацией города встала (и впоследствии была успешно реализована) задача — в очень короткий срок осуществить перестройку системы финконтроля, позволяющую обеспечить исполнение полномочий:

по внутреннему финансовому контролю администрацией города;

по внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту главными распорядителями средств городского бюджета, главными администраторами доходов городского бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита городского бюджета (далее — распорядители и администраторы). 

Франц Виктор Абрамович, глава города Орска Сегодняшний Орск, в котором мы живем, город трудовой славы. Мы гордимся его историческим прошлым и с оптимизмом смотрим в будущее. Я никогда не уеду из Орска и слышу то же от многих орчан. Особенно радует, когда это говорит молодежь. Ради такого отношения людей к своему городу стоит ремонтировать дороги, закупать в поликлиники и роддома современное оборудование, строить новые стадионы и спорткомплексы. Мы ремонтируем школы, строим детские сады, потому что в них существует очередь, и это показатель, что город живет и растет.  Мы нацелены на то, чтобы лишняя копейка не уходила из Орска, а оставалась в городском бюджете, ведь не решено еще так много задач. И мы будем их решать, потому что мы просто любим Орск.

Следует отметить, что если до внесения изменений Бюджетным кодексом предусматривалось право создания органом исполнительной власти (органом местной администрации) подразделения внутреннего финансового аудита, то внесенные изменения установили обязанность его осуществления распорядителями и администраторами. Также изменения в определении функций и полномочий коснулись и органа внешнего муниципального финансового контроля — контрольно-счетной палаты города.

Таким образом, в Орске была сформирована новая система финансового контроля, полномочия по контролю в которой осуществляют:

• представительный орган муниципального образования;
  
• контрольно-счетная палата города (внешний финансовый контроль);
  
• управление финансового контроля администрации Орска (внутренний финансовый контроль);
  
• финансовое управление администрации Орска (внутренний финансовый контроль);
  
• распорядители и администраторы (внутренний финансовый контроль и аудит);
  
• управление финансового контроля администрации Орска (анализ осуществления администраторами внутреннего финансового контроля и аудита).
  

Этапы

Первым этапом в перестройке системы стало учреждение органа внутреннего муниципального финансового контроля администрации города — управления финансового контроля администрации Орска. Вторым — организация системы осуществления распорядителями и администраторами внутреннего финансового контроля и аудита.

Особое внимание администрация города уделила разработке нормативной правовой базы, регламентирующей исполнение бюджетных полномочий. Так, проект порядка осуществления распорядителями и администраторами внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита разрабатывался с участием юристов, представителей всех распорядителей и администраторов. Целью привлечения их к работе было выявление на этапе разработки проекта всех недопониманий и предполагаемых трудностей, чтобы в итоге был принят нормативный правовой акт, понятный и простой при осуществлении возложенных полномочий.

В сентябре текущего года после трех лет реконструкции в Орске открылся драматический театр им. А. С. Пушкина, единственный профессиональный театр на территории Восточного Оренбуржья

Три беды

В процессе внедрения в жизнь новых требований Бюджетного кодекса перед руководством администрации Орска, распорядителями и администраторами встало несколько серьезных проблем. Первая — где взять людей, которые будут осуществлять данные полномочия? Являясь дотационным, муниципальное образование не имело права увеличивать число муниципальных служащих и расходы на оплату труда. Отсюда следует, что исполнение полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля и аудита должно быть возложено на должностные лица из штатных сотрудников. И все это дополнительно к их основным обязанностям без дополнительной оплаты труда.

Но если осуществление внутреннего финансового контроля еще можно было частично организовать посредством возложения обязанностей на штатных сотрудников, то вторая проблема оказалась более существенной. Как соблюсти требование независимости финансового аудита внутри учреждения без создания отдельного подразделения и без привлечения сторонних аудиторских организаций, на оплату услуг которых в городском бюджете не предусмотрено средств?

Кроме того, при организации внутреннего финансового как аудита, так и контроля по направлению «соблюдение внутренних стандартов и процедур составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета» возникла третья проблема. Она заключалась в том, что данные полномочия должны исполнять специалисты, владеющие знаниями по составлению бюджетной отчетности и ведению бюджетного учета, а при осуществлении внутреннего финансового аудита они должны быть еще и независимыми.

Но руководством администрации Орска выход был найден. На практике в настоящее время контроль организован следующим образом:

1. Внутренний финансовый контроль по направлениям — «соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд», «соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам» — осуществляет независимое должностное лицо (лица) распорядителя/администратора, уполномоченное (уполномоченные) на осуществление контроля по указанным направлениям.

2. Проведение внутреннего финансового контроля по направлению — «соблюдение внутренних стандартов и процедур составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета» — может осуществляться как на основе функциональной независимости, так и в форме самоконтроля должностным лицом (должностными лицами) распорядителя/администратора, организующим (организующими) и выполняющим (выполняющими) процедуры, определенные внутренними стандартами составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета.

При этом в случае, если бухгалтерское обслуживание распорядителя/администратора осуществляется сторонней организацией на договорной основе, распорядитель/администратор вправе назначить приказом (распоряжением) должностное лицо, уполномоченное на организацию внутреннего финансового контроля по направлению «соблюдение внутренних стандартов и процедур составления бюджетной отчетности и ведения бухгалтерского учета». Данное лицо осуществляет организацию внутреннего финконтроля путем взаимодействия на безвозмездной договорной основе с организацией, осуществляющей бухгалтерское обслуживание распорядителя/администратора; согласовывает сроки проведения контрольных мероприятий и представления распорядителю/администратору справки об их результатах и предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств. После согласования сроков совместно с лицом, уполномоченным на осуществление внутреннего финконтроля по другим направлениям, составляет план осуществления контроля, контролирует соблюдение всех оговоренных сроков.

Как добиться независимости

Отдельно хотелось бы остановиться на том, как было принято решение по организации внутреннего финансового аудита. Внутренний финансовый а­удит распорядителям и администраторам необходимо проводить по следующим направлениям:

• оценка надежности внутреннего финансового контроля и подготовка рекомендаций по повышению его эффективности;
  
• подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов РФ;
  
• подготовка предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
  

При этом он должен осуществляться на основе функциональной независимости аудитора. Добиться решения поставленной законодателем задачи можно двумя способами: либо ввести в штат сотрудников‑

аудиторов, подчиняющихся, например, руководителю учреждения или его заместителю, либо заключить договор с аудиторской фирмой. Но у каждого из них есть свои минусы. Реализация первого способа приводит к увеличению численности муниципальных служащих, что в нашем случае недопустимо. И, кроме того, встает вопрос, чем будут заниматься данные сотрудники в свободное от проведения аудита время. С этой точки зрения второй вариант вроде бы предпочтительнее, но... Во-первых, это стоит больших денежных средств. А во-вторых, встает вопрос о конфиденциальности информации, полученной аудиторами в ходе проведения проверки.

Проанализировав все за и против, мы были вынуждены отказаться от обоих способов. В итоге администрацией города было принято решение в уже существующее муниципальное казенное учреждение «Консультационно-методический центр города Орска», которое специализируется на оказании методической (организационной, информационной, консультационной) поддержки муниципальных учреждений в сфере закупок товаров, работ, услуг, добавить подразделение внутреннего финансового аудита. Подразделение состоит всего из двух квалифицированных в сфере ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности сотрудников. Это позволило достичь сразу нескольких целей. Во-первых, получить высококлассных специалистов, которые, к слову сказать, не являются муниципальными служащими. Во-вторых, соблюсти требование законодательства о функциональной независимости аудиторов. И, наконец, в-третьих, была снята угроза утечки информации. В устав Консультационно-методического центра города Орска были внесены соответствующие изменения, и в начале 2014 года отдел внутреннего финансового аудита начал свою деятельность.

Следующим шагом стало составление графика проведения внутреннего финансового аудита. Так как все участники бюджетного процесса в городе являются муниципальными учреждениями и Консультационно-методический центр города Орска тоже муниципальное казенное учреждение, то было решено: соглашение на оказание услуг по проведению внутреннего финансового аудита должно быть безвозмездным. Ведь действительно, зачем выделять из бюджета деньги на проведение внутреннего финансового аудита, а затем те же самые средства получать за услуги по проведению внутреннего финансового аудита, оказанные Консультационно-методическим центром города Орска в виде доходов городского бюджета, если этого можно избежать.

Утвержденная схема

Таким образом, сейчас в муниципальном образовании «Город Орск» проведение внутреннего финансового аудита построено по следующей схеме. В конце года Консультационно-методический центр города Орска составляет график проведения внутреннего финансового аудита на следующий год с учетом пожеланий распорядителей/администраторов относительно сроков проведения. Далее между сторонами подписывается соглашение о проведении внутреннего финансового аудита. Финальными шагами являются сама процедура внутреннего финансового аудита и заключение по результатам проведенной проверки.

Право выбора способа проведения внутреннего финансового аудита (собственными силами, с привлечением аудиторской фирмы или с привлечением сотрудников Консультационно-методического центра города Орска) в результате все равно остается за распорядителем/администратором. Но, создав в Консультационно-методическом центре города Орска отдел внутреннего финансового аудита, мы тем самым существенно расширили выбор для муниципальных учреждений. А они, в свою очередь, при заключении соглашения с Консультационно-методическим центром города Орска" получили уникальную возможность провести квалифицированный аудит с одновременной экономией бюджетных средств.

Результатом всех принятых решений стала организация надежной системы контроля, в том числе и самоконтроля внутри распорядителей/администраторов. Тем самым была достигнута поставленная перед администрацией задача по предупреждению, выявлению и пресечению финансовых правонарушений или даже просто элементарных ошибок, возникающих в повседневной работе из-за человеческого фактора. Одновременно это приближало нас к основной цели — повышению эффективности использования средств городского бюджета, достижению более высоких результатов в управлении муниципальным образованием.

Н. А. ДЕШАНКОВА, начальник управления финансового контроля администрации города Орска

В. Н. СВЕЧНИКОВ, директор МКУ «Консультационно-методический центр города Орска»