XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Проблемные вопросы, возникающие в ходе реализации новаций федерального законодательства

Анна Юрьевна ШЕРСТНЕВА, директор департамента финансов администрации города Сургута

Распоряжение Правительства РФ № 1101-р

Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее — Программа). В данной Программе определен программно-целевой принцип планирования бюджета. У Сургута имеется опыт подобного планирования: реформированием муниципальных финансов мы начали заниматься еще в 2005 году, когда приняли участие в конкурсном отборе Министерства финансов РФ на право получения субсидии из федерального Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ, где и было продекларировано результативное бюджетирование.

Город пошел по пути «сервисного» БОРа, поставив своей задачей разработку ведомственных целевых программ в соответствии с полномочиями, положив в основу принцип «одна муниципальная услуга — одна ведомственная целевая программа». На первом этапе реализации новой модели привлекались внешние эксперты, а отсутствие четко установленных ориентиров и шаблонов на федеральном и региональном уровнях определило практику реализации собственной идеологии в данном вопросе. Еще в 2006 году администрация города разработала целый пакет муниципальных правовых актов, регламентирующих деятельность муниципальных учреждений по оказанию муниципальных услуг: Порядок проведения оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг; Порядок формирования реестра муниципальных услуг; собственно Реестр муниципальных услуг (в дальнейшем — и муниципальных работ) (далее — Реестр); Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ; Стандарты оказания услуг.

Хочется отметить, что и сам подход к классифицированию муниципальных услуг представляет собой отдельную тему для обмена опытом, поскольку из публикаций в специальной литературе и сведений, размещаемых на сайтах муниципалитетов, можно сделать вывод о различных принципах формулирования и детализации услуг. Повторю, что наша практика внедрялась при отсутствии нормативных документов федерального уровня по данной теме. Думаю, большинство присутствующих согласится, что, к сожалению, федеральные органы власти зачастую запаздывают во внедрении ими же продекларированных направлений реформирования и территориям приходится  адаптировать уже отработанную практику к федеральным документам, принимаемым в более поздние сроки.

Когда Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ в Бюджетном кодексе РФ были закреплены муниципальные услуги, мы были готовы к реализации этих норм и встроили их в применяемую муниципалитетом практику. Дополнительно были разработаны, как того требовало законодательство, Порядок формирования и финансового обеспечения муниципального задания, а также Порядок определения объема и предоставления субсидий муниципальным автономным учреждениям. С 2008 года главные распорядители в установленном порядке, в рамках реализации ведомственных целевых программ формируют и доводят до подведомственных учреждений муниципальные задания с установленными в них плановыми объемами муниципальных услуг. Так, на 2010–2012 годы сформировано 37 ведомственных целевых программ по 37 муниципальным услугам (работам) — см. рисунок 1. Одна из основных проблем, с которой мы столкнулись в связи с этим, — отсутствие возможности кодирования расходов, направляемых на ВЦП в рамках действующей бюджетной классификации. Например, фактически формируя расходы на обеспечение деятельности муниципальных учреждений программным способом в разрезе услуг, отражать расходы приходится так же, как на содержание бюджетной сети — по целевой статье и виду расходов «Обеспечение деятельности подведомственных учреждений» в целях обеспечения консолидации в бюджет субъекта.

В условиях нерешенности проблемы отражения указанных расходов в бюджете на государственном уровне для обеспечения учета и формирования аналитической отчетности в части расходов, направленных на реализацию ВЦП, администрация города приняла решение о присвоении каждой ведомственной целевой программе, а значит и муниципальной услуге (работе), уникального дополнительного кода — см. рисунок 2. Поэтому распределение ассигнований, направляемых на реализацию ведомственных целевых программ и, следовательно, на оказание муниципальных услуг, утверждается отдельными приложениями к решению о бюджете, где кроме объема средств на реализацию программ отражаются и значения показателей (как количественных, так и качественных) достижения результатов деятельности муниципальных учреждений по оказанию ими муниципальных услуг (работ). Присвоенный программам код в дальнейшем используется в автоматизированной системе исполнения бюджета для мониторинга исполнения программы. В муниципальных правовых актах об исполнении бюджета также обязательным является приложение об использовании ассигнований по программам и выполнении утвержденных в них показателей. Думаю, что данная практика является уникальной.

Однако в установленных формах бюджета и отчетности по действующей классификации программный срез расходов на оказание услуг не формируется. Поэтому с учетом определенного в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2010–2012 годы перехода к программной структуре бюджета мы с надеждой ждем проекта новой бюджетной классификации, чтобы в структуре официальной классификации отражать программные расходы на оказание муниципальных услуг.

Кроме того, законодательство четко не определяет признаки, позволяющие разграничить определенные в Бюджетном кодексе РФ понятия ведомственные целевые программы и долгосрочные целевые программы (ДЦП). В практике нашего муниципалитета помимо ведомственных целевых программ используется и инструмент формирования долгосрочных целевых программ. При этом город с учетом положений ст. 69, 79, 79.3 Бюджетного кодекса РФ определил для себя следующий подход. Если ведомственные целевые программы отражают текущую деятельность по оказанию муниципальных услуг (выполнению работ) муниципальными учреждениями, то долгосрочные целевые программы являются скорее инструментом экономической политики и направлены на осуществление бюджетных инвестиций и решение проблем, требующих комплексного межведомственного подхода.

С 2010 года распределение ассигнований, направляемых на реализацию ДЦП с указанием целевых показателей их реализации, также утверждается отдельными приложениями к решению о бюджете города. Программа же повышения эффективности бюджетных расходов рекомендует иной подход: долгосрочные целевые программы  охватывают всю деятельность правительства по достижению объявленной цели, объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы), включают в себя ведомственные целевые программы — см. рисунок 3. При этом, безусловно, структура исполнительных органов местного самоуправления не идентична структуре федеральных: у отраслевых органов нет подчиненных структур, они, собственно, и реализуют все полномочия в установленной сфере деятельности. Поэтому закрепление в бюджетной классификации программной иерархии в логике Программы, утвержденной распоряжением № 1101-р, потребует изменения отработанной практики, уточнения муниципальных правовых актов, пересмотра сложившейся структуры бюджета. Хотелось бы, чтобы Минфин России при подготовке классификации учитывал также особенности организации исполнительной власти и бюджетного процесса в регионах.

Закон № 83-ФЗ

Учитывая, что бюджет города уже ориентирован на оказание услуг (выполнение работ) населению согласно утвержденному Реестру, применяются на практике муниципальные задания на их оказание, имеется опыт работы с автономными учреждениями, Сургут в достаточной степени готов к реализации Закона № 83-ФЗ. В частности, отдельным муниципальным правовым актом администрации города утвержден перечень казенных и автономных учреждений. Однако при формировании данного перечня возникли вопросы по определению типа отдельных учреждений. Возможно, это связано со спецификой организации отдельных функций в муниципалитете. В частности, неоднозначные мнения возникли по учреждениям, выполняющим функции по обслуживанию в централизованном порядке иных муниципальных учреждений в части ведения бюджетного учета, коммунального обслуживания, правового сопровождения. Так, например, в течение многих лет, в сметы муниципальных учреждений социально-культурной сферы не включаются расходы на коммунальное обслуживание, поскольку данные функции осуществляет специально созданное для этих целей муниципальное учреждение. Данная практика достаточно положительно себя зарекомендовала с учетом наличия специалистов соответствующей специализации и оптимизации процесса оплаты потребленных ресурсов.

Логика Закона № 83-ФЗ — переход от сметного финансирования к субсидированию на оказание услуг и устранение субсидиарной ответственности муниципалитета по их обязательствам предполагает, что все расходы (в том числе и по содержанию имущества) бюджетные учреждения с расширенным объемом прав обязаны осуществлять самостоятельно. Таким образом, возникает вопрос: возможно ли сохранение схемы централизованной оплаты коммунальных услуг, и если да, то к какому типу следует отнести учреждение, осуществляющее данные функции, так как услуг непосредственно населению данное учреждение не оказывает? Либо реализовывать вариант его ликвидации и включения данных расходов в субсидию бюджетным учреждениям, что повлечет коренную перестройку сложившейся системы коммунального обслуживания учреждений социальной сферы. А хотелось бы применять нормы Закона № 83-ФЗ без особых потрясений.

Аналогичная ситуация сложилась и по учреждениям, выполняющим функции так называемых централизованных бухгалтерий и функции по централизованному материально-техническому обеспечению. Мы, финансисты, с учетом понятий Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» видим определение типа таких учреждений, как «казенные», поскольку, на наш взгляд, фактически они выполняют отдельные функции, направленные на обеспечение полномочий муниципалитета.

В рамках Закона № 83-ФЗ, наверное, стоит отметить и проблему определения нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными бюджетными и автономными учреждениями. В настоящее время методики расчета таких нормативов разработаны как на уровне Минфина России, так и на уровне ряда регионов. Однако механизм их применения при планировании бюджета и формировании муниципального задания в условиях реальной финансовой обеспеченности муниципалитетов является проблематичным. Поскольку объем ассигнований, рассчитанный по нормативу финансовых затрат на оказание тех или иных услуг, на практике далеко не всегда может быть обеспечен бюджетными ресурсами. В данной ситуации либо нужно уточнять объем бесплатно оказываемых услуг, что не представляется возможным к практической реализации исходя из обязательств муниципалитета перед населением, либо уточнять норматив с учетом финансовой возможности, что нивелирует собственно принцип нормативного финансового обеспечения муниципального задания. Все это вынуждает подходить к определению субсидий на выполнение муниципального задания исходя из сложившейся структуры расходов.

(Доклад с заседания секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России». Тема заседания: «Пути решения задач, возникающих в ходе реализации новаций федерального законодательства»).