XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Стратегии и концепции развития муниципалитетов: куда идти дальше?

О программах развития муниципалитетов читайте в статье Екатерины Александровны СВИНЕНКОВОЙ, заместителя главы администрации г. Орска по финансово-экономичес­кой политике, и Александра Сергеевича КОМАРОВА, главного специалиста бюджетного отдела финансового управления администрации г. Орска.

На сайте bujet.ru есть библиотека статей по теме стратегий муниципальных образований. Ознакомиться с ней можно здесь.

Кризис мировой экономики привел к пониманию того, что планы развития территорий необходимо строить на более долгосрочный период, чем было принято раньше. Сегодня концепции перспективного развития прорабатываются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов и муниципальных образований. Казалось бы, правильное и хорошо продуманное направление, но подходы при этом приходится применять различные: одно дело Федерация, в бюджете которой сосредоточена основная масса доходных источников, другое — муниципалитеты, как правило не имеющие на своих территориях предприятиий и организаций с высоким уровнем заработной платы, большим производством, которые бы отчисляли значительные суммы по НДФЛ, земельному или транспортному налогу.

До кризиса

Рассмотрим ситуацию с позиции муниципалитета. Возьмем для примера средний российский город с численностью населения порядка 250 тыс. человек, с достаточно хорошо развитой в прошлом промышленностью, а к сегодняшнему дню подрастерявшему ранее имевшиеся позиции промышленного центра в связи с потерей как рынков сбыта, так и самих промышленных мощностей. В соответствии со ст. 17 Закона № 131-ФЗ администрацией города в 2007 году были разработаны и утверждены концепция развития города до 2030 года и стратегия развития города до 2015 года. Принятие данных программ совпало с увеличением поступления налога на прибыль организаций по основным градообразующим предприятиям (в 2007 году в два раза по сравнению с поступлениями данного налога в 2006 году). Таким образом, бюджет города в 2007 году фактически стал профицитным, а средства, оставшиеся после исполнения обязательств, могли быть и были направлены на его развитие в соответствии с указанными программами. Благодаря этому удалось реализовать социально и общественно значимые для города проекты, уже многие годы откладываемые в долгий ящик.

В рамках направления «Благополучное общество и развитая социальная сфера» проводились мероприятия, целью которых было создание необходимых и благоприятных условий для укрепления здоровья всех слоев населения города, формирования физически здоровой, духовно развитой молодежи и обеспечение широких возможностей для ее самореализации. В частности, были отремонтированы больницы и детские сады, изысканы средства для вхождения в федеральную программу обеспечения жильем молодых семей. В рамках направления «Динамичная диверсифицированная экономика» проводились мероприятия по созданию благоприятного хозяйственного климата и увеличению объемов привлекаемых инвестиций, поддержке развития предпринимательства. В результате в город удалось привлечь инвестиции и направить их на развитие транспортной инфраструктуры, в том числе на ремонт дорог и трамвайных путей, осуществить закупку муниципального транспорта, задействовать инвестиционные средства в многоэтажном строительстве, открыть бизнес-инкубатор, разработать программу, помогающую начинающим предпринимателям получать гранты на развитие бизнеса.

Кризис

С середины 2008 года кризисные явления в экономике обусловили снижение поступлений в доходную часть городского бюджета. Больше всего сократились поступления налога на прибыль организаций (в 2008 году на 68 % по сравнению с предыдущим финансовым годом). С 2009 года для стабилизации поступлений в доходную часть городского бюджета субъектом Федерации было принято решение о замене налога на прибыль организаций (прежде его частично направляли в бюджеты муниципалитетов) налогами, начисляемыми при применении упрощенной системы налогообложения (норматив отчисления которых в городской бюджет составляет 90 %). Также на 30 % был увеличен норматив отчислений в городской бюджет транспортного налога. В условиях кризиса это, несомненно, положительно повлияло на доходы города, так как обеспечило зачисление небольших по объему, но стабильных и легко прогнозируемых налоговых поступлений, а также позволило даже в кризисный период финансировать основные расходы. Однако в долгосрочной перспективе спасительный в кризисные годы набор муниципальных налогов может превратиться в препятствие. При общем оживлении экономики доходные поступления в городской бюджет от названных видов налогов не увеличатся и стабильные налоговые поступления позволят лишь продолжить финансирование прогнозируемых расходов. Таким образом, местное самоуправление лишится возможности реализовывать стратегические проекты, требующие больших капиталовложений.

Сегодняшний день

С момента вступления в действие Закона № 131-ФЗ, а также завершения процесса бюджетных новаций в сфере разделения между уровнями бюджетов доходных источников стало возможным делать достаточно точные прогнозы основных характеристик местных бюджетов, особенно доходов. С одной стороны, это плюс, это стабильность. Но с другой, рост доходной части бюджета не успевает за ростом цен на энергоносители, горюче-смазочные материалы, продукты питания, медикаменты. В результате бюджет превращается в источник содержания только бюджетной сети. Причем поддержание ее в надлежащем состоянии в части ремонта и оснащения осуществляется методом латания дыр. В итоге перед городом со стабильными доходами, которых с трудом хватает на покрытие первоочередных расходов, встает неразрешимая проблема поиска средств для финансирования программ развития и инвестиционных вложений.

Впрочем, муниципалитетам не стоит отчаиваться. Любая, казалось бы, тупиковая ситуация может стать началом нового пути развития. Сейчас реализуется утвержденная распоряжением Правительства РФ Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Прописанные в ней меры направлены на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, модернизацию управления общественными финансами и снижение затрат за счет эффективного использования каждого бюджетного рубля.

Успешная реализация мероприятий программы позволит аккумулировать в местных бюджетах определенный объем средств, который можно будет направить на социально-экономическое развитие муниципалитета. Однако возникает вопрос: что делать муниципалитету, если у него уже имеются утвержденные концепция и стратегия развития? Достижение целей и задач концепций и стратегий развития требует значительных капиталовложений, которые муниципалитет вряд ли сможет аккумулировать самостоятельно. Выполнение же отдельных мероприятий не позволит в полной мере реализовать весь потенциал программ развития, оставляя многие их положения невостребованными.

Как же в таких условиях муниципалитетам осуществлять свое социально-экономическое развитие? Где найти средства на реализацию программ развития? Думается, выход один. Следует привыкнуть к мысли, что если раньше муниципалитет самостоятельно выбирал направление своего развития, то теперь ему необходимо научиться сдерживать собственные амбиции. Муниципальному образованию надо обращать внимание на цели, к которым стремится субъект РФ, ведь именно субъект может предоставить муниципалитету значительный объем средств на развитие. Необходимость и важность стратегий и концепций развития муниципалитетов не вызывает сомнений, но процесс целеполагания должен быть общим с субъектом. Согласованность целей позволит объединить усилия для преодоления состояния раздробленности, когда каждый тянет одеяло на себя.