На пути к программному бюджету
Характеризуя бюджетную и налоговую политику Иванова, проводимую в последние годы, необходимо отметить, что в свете реализации в Российской Федерации бюджетной реформы значительное внимание в городе уделяется совершенствованию бюджетного процесса. Процесс реформирования муниципальных финансов — естественная реакция на запросы населения в части повышения качества муниципальных услуг, так как финансы выполняют в данном случае обеспечивающую функцию. При этом каждый из прошедших этапов бюджетной реформы становится базой для последующих преобразований.
За последнее время произошло существенное изменение применяемых подходов к планированию бюджетных ассигнований. Такой переход явился одним из базовых принципов осуществления бюджетной реформы, с которым связан ряд других нововведений — мониторинг потребности в муниципальных услугах, формирование муниципальных заданий, создание муниципальных автономных учреждений и др.
В декабре 2010 года была утверждена муниципальная программа по повышению эффективности бюджетных расходов до 2013 года (далее — Программа). Ее целью является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления областного центра по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей населения в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации приоритетов и целей социально-экономического развития города. Программа является закономерным результатом развития муниципальных финансов в предшествующие годы и направлена на решение проблем, сохранивших свою актуальность на конец 2010 года.
Относительно невысокий уровень налоговых и неналоговых доходов бюджета города Иванова, а также замедление их роста в последние годы привели к необходимости более эффективного использования бюджетных средств для достижения необходимого результата. Невысокий уровень доходов населения в свою очередь потребовал предоставления качественных бюджетных услуг.
Бюджетная и налоговая политика Иванова в течение последних лет проводилась в условиях дефицита бюджета. В этой связи особенно актуальным становится поддержание сбалансированности бюджета города. В 2011 году распоряжением администрации города был утвержден план мероприятий по повышению поступлений налоговых и неналоговых доходов, сокращению недоимки в муниципальный бюджет на
НДФЛ
Основным источником доходов бюджета города является НДФЛ. Полнота перечисления налога в бюджет налоговыми агентами — постоянная тема к рассмотрению на заседаниях координационного совета при главе администрации Иванова по разработке согласованных действий, направленных на обеспечение своевременности и полноты поступлений обязательных платежей в бюджет города. Факты нарушений налоговой дисциплины в виде удержанных, но не перечисленных в бюджет сумм НДФЛ — серьезная проблема при исполнении доходной части бюджета, а возможность влиять на ее устранение у органов местного самоуправления невелика.
В настоящее время у налоговых органов отсутствуют данные о суммах удержанного налога в течение налогового периода. Введение на законодательном уровне обязанности налоговых агентов представлять в налоговые органы периодическую отчетность об удержанных и уплаченных суммах НДФЛ усилило бы налоговый контроль и повысило наполняемость местных бюджетов.
Повышение ответственности ГРБС
Финансово-казначейским управлением города регулярно в течение 2011 и 2012 годов проводился анализ составления бюджетной поквартальной росписи. Он показал, что I и II кварталы характеризуются завышенными потребностями главных распорядителей бюджетных средств в бюджетных ассигнованиях, при этом исполнение бюджета города за указанный период характеризуется низкими показателями, сбалансированность бюджета достигается только путем привлечения заимствований и, следовательно, избыточными расходами по процентным платежам.
Одним из направлений недопущения неполного востребования заявленных прогнозных показателей по кассовым выплатам из бюджета города является повышение ответственности ГРБС за поквартальное бюджетное распределение кассовых расходов. В целях повышения эффективности бюджетных расходов, минимизации объема неиспользованных денежных средств финансово-казначейским управлением разработан порядок рассмотрения фактов неполного использования ГРБС заявленных кассовых выплат в кассовом плане исполнения бюджета города на отчетную дату. Данным порядком утверждены предложения, выносимые по итогам рассмотрения фактов низкого исполнения бюджетных ассигнований, а именно:
- перераспределение бюджетных ассигнований в пределах общего объема бюджетных средств, предусмотренных ГРБС в текущем финансовом году, на иные цели, связанные с осуществлением установленных функций и задач;
- возможность освоения неиспользованных средств в более поздние сроки в течение финансового года;
- уменьшение средств, предусмотренных ГРБС решением о бюджете, при отсутствии аргументированного обоснования потребности в не использованных по итогам отчетного квартала денежных средствах.
Необходимо отметить, что рассмотрение в 2011 году на комиссии фактов неполного использования ГРБС заявленных кассовых выплат имело положительный результат: в следующем, в 2012 году факты неполного использования заявленных средств имели место только в I квартале (в 2012 году было проведено одно заседание, в то время как в 2011 году — четыре). Результатом проведенных мероприятий стала экономия в 2012 году бюджетных ассигнований на обслуживание муниципального долга. Так, в бюджете города на 2012 год расходы на обслуживание долга первоначально предусматривались в объеме 73,7 млн руб. Фактические расходы в 2012 году сложились на уровне 17,9 млн руб., то есть экономия составила 55,8 млн руб. Доля расходов на обслуживание муниципального долга составила 0,3 % в общей сумме расходов.
В целях расширения применения методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, с 2011 года в практику бюджетного планирования введено представление главными распорядителями бюджетных средств города докладов о результатах и основных направлениях их деятельности, которые используются в целях операционного планирования деятельности структурных подразделений администрации города, оценки результатов их деятельности. Они носят публичный характер и размещаются на официальном сайте администрации городского округа Иваново в Интернете. ДРОНД собирает в одном документе все сферы ответственности структурных подразделений администрации города и впоследствии используется в качестве публичного отчета об их деятельности, материала для оценки эффективности деятельности.
Реализация Закона № 83-ФЗ
Мероприятия по изменению правового статуса муниципальных бюджетных учреждений осуществлялись в рамках принятого 8 мая 2010 г. Закона №
Из 250 муниципальных учреждений статус бюджетного получило 231 учреждение, автономного — одно учреждение, пять учреждений сохранили свой тип как автономное, еще 13 учреждений стали казенными. Начиная с 1 января 2012 года всем автономным и бюджетным учреждениям были доведены муниципальные задания и предоставлены субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ). При выполнении данного направления наиболее сложным являлась разработка нормативных затрат: был изучен опыт других городов и регионов, перешедших на предоставление субсидий в более ранние сроки, осуществлялась методологическая поддержка консалтинговой компанией. По итогам исполнения бюджета за 2012 год определены узкие места в разработанных нормативах затрат и внесены соответствующие поправки в нормативы на 2013 год.
Эффективность и качество муниципальных услуг
Ключевым направлением Программы является повышение эффективности предоставления муниципальных услуг, развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг. Значительная работа в этом направлении уже проведена в рамках Плана реформирования муниципальных финансов города Иванова.
Дальнейшие меры по повышению эффективности предоставления муниципальных услуг осуществлялись в рамках следующих задач:
- изменение правового статуса муниципальных бюджетных учреждений;
- внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг;
- повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг;
- повышение качества муниципальных услуг;
- оптимизация расходов на оказание муниципальных услуг.
Качеству муниципальных услуг в городе уделяется большое внимание. Понятные и прозрачные требования к услугам являются одним из инструментов, который позволяет установить связь между расходованием бюджетных средств и реальным благом, получаемым за эти средства. Требования к качеству муниципальных услуг разработаны и утверждены муниципальным правовым актом, нормы которого в обязательном порядке учитываются при утверждении муниципального задания учреждениям на оказание муниципальных услуг.
Контроль соблюдения требований к качеству услуг на городском уровне организован посредством:
- ежегодных регулярных проверок соответствия качества предоставляемых муниципальных услуг утвержденным требованиям;
- сбора информации о соблюдении требований к качеству от потребителей муниципальных услуг и проведения на данной основе оперативных проверок.
В настоящее время остро стоит задача сохранения существующего качества муниципальных услуг и недопущения снижения его уровня, поэтому целесообразно осуществлять меры, предусматривающие ответственность учреждений за качество предоставляемых муниципальных услуг. Основным инструментом реализации вышеуказанной задачи является применение штрафных санкций (финансовых вычетов) за невыполнение учреждениями установленных требований к качеству.
Отраслевыми органами, в функциональном подчинении которых находятся муниципальные учреждения города, разработаны порядки определения объема финансовой ответственности муниципального учреждения за нарушение установленных муниципальным заданием требований к качеству оказания муниципальной услуги.
Новации бюджета
Новацией бюджета 2013 года является перевод части расходов, ранее осуществляемых в рамках субсидий на выполнение муниципальных заданий, в программные мероприятия. Это расходы на проведение текущего и капитального ремонта помещений, приобретение оборудования и разработку проектно-сметной документации, проведение мероприятий по модернизации учреждений. Новый подход позволит более объективно оценить потребность учреждений на проведение указанных работ, поскольку у учреждений на момент изменения правового положения сложились разные стартовые условия.
Положительным моментом данного направления можно назвать и минимизацию средств на лицевых счетах муниципальных бюджетных и автономных учреждений, поскольку субсидии на иные цели выделяются под конкретный объем выполненных работ и конкретные сроки и фактически сразу же расходуются учреждениями. И это в то время, когда остатки по субсидиям на выполнение муниципального задания могут находиться на лицевых счетах учреждений в объеме и сроках, ничем неограниченных, что в условиях дефицитного бюджета, основными источниками погашения которого являются коммерческие кредиты, приводит к излишним заимствованиям, которые в новых условиях можно значительно сократить.
Совершенствование ИT-системы
Еще одним направлением деятельности финансово-казначейского управления, логически взаимосвязанным с вышерассмотренными, стало совершенствование информационной системы управления муниципальными финансами. Главным принципом политики информатизации для местных органов власти является повышение качества муниципального управления в целом. Это осуществимо только при условии, что одновременно с внедрением информационных технологий будут осуществлены и преобразования, направленные на оптимизацию информационных потоков, повышение прозрачности принимаемых решений, усиление подотчетности органов власти населению за счет большей информационной открытости.
Для решения поставленных задач реализован следующий комплекс мероприятий:
- совершенствование и доработка единого портала города Иванова для обеспечения публичного доступа к информации о финансовой деятельности города Иванова, формируемой на основании сведений бюджета;
- модернизация информационных баз (реестра расходных обязательств, сводной бюджетной росписи, муниципальных заданий и т. д.) в рамках информационного взаимодействия с бюджетополучателями и департаментом финансов Ивановской области;
- увеличение охвата бюджетополучателей электронным документооборотом (установка удаленных рабочих мест для получателей бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений). В настоящее время этот показатель доведен до 100 %;
- публикация в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора муниципального управления, информации в разрезе муниципальных программ, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении.
Переход к программному бюджету
Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов является переход к программному бюджету. Данный переход позволит планировать бюджетные ассигнования на выполнение конкретных целей и задач для достижения необходимых результатов, предусмотренных программой. Переход к программному бюджету в полном объеме планируется осуществить начиная с формирования бюджета города на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Предстоит переформатировать все расходы в новый программный вид, что потребует большой работы главных распорядителей бюджетных средств. Результатом станет подготовка бюджета, содержательно отвечающего новым требованиям. Предполагается, что бюджет будет выглядеть как финансовое обеспечение муниципальных программ, по сути его исполнение.
Планируется, что переход к формированию и исполнению программного бюджета будет сопровождаться интеграцией существующей информационной системы управления муниципальными финансами со службами единого портала бюджетной системы Российской Федерации. Сопряжение с федеральной системой «Электронный бюджет» позволит максимально использовать результаты информатизации, достигнутые органами государственной власти и местного самоуправления, а также исключить дублирование прикладных и инфраструктурных решений, реализованных ранее в информационных системах.
В заключение хотелось бы отметить, что по многим направлениям Программы имеются неплохие результаты. В 2013 году срок Программы завершается, планируется подвести итоги ее реализации и приступить к разработке Программы повышения эффективности управления муниципальными финансами на период до 2018 года.