Финансовое обеспечение муниципальных заданий. Нормативный метод
Ирина Валерьевна НИКИТИНА начальник финансового отдела Администрации муниципального образования город Медногорск
Несмотря на относительно непродолжительную практику применения нормативного подхода к формированию с точки зрения истории финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий, в статье сделана попытка классифицировать становление данного процесса на примере города Медногорска.
В городе Медногорске можно выделить четыре условных этапа становления практики применения нормативного подхода к формированию финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий. Это:
1. Формирование финансового обеспечения оказания муниципальных услуг (выполнения работ), определенных учредителем на основе положения и видов деятельности учреждений, исходя из нормативов, определенных «затратным» методом.
2. Формирование финансового обеспечения оказания муниципальных услуг (выполнения работ), определенных единым классификатором, исходя из нормативов, определенных «затратным» методом.
3. Формирование финансового обеспечения оказания муниципальных услуг (выполнения работ), определенных единым классификатором, исходя из рассчитанных натуральных норм.
4. Формирование финансового обеспечения оказания муниципальных услуг (выполнения работ), определенных единым классификатором, исходя из нормативов, рассчитанных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
Этап первый
Как известно, формирование финансового обеспечения учреждений, исходя из нормативов затрат, пришло вместе с реформой государственных и муниципальных финансов, а именно с началом реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ. Изначально формирование муниципальных заданий в части определения перечня оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ) в период отсутствия утвержденных базовых (отраслевых) перечней муниципальных услуг и работ (ровно как общероссийских и региональных перечней) проводилось органом, выполняющим функции и полномочия учредителя муниципальных бюджетных и автономных учреждений, на основе видов деятельности, осуществляемых подведомственными учреждениями.
Город Медногорск в качестве пилотного проекта одним из первых на территории Оренбургской области начал осуществлять доведение финансового обеспечения муниципальным бюджетным и автономным учреждениям на выполнение муниципального задания на основе субсидии. При этом указанная субсидия начиная с 2011 года определялась исходя из норматива затрат на оказание единицы услуги (выполнения работы) и, соответственно, количества предполагаемых к выполнению услуг или работ на очередной финансовый год и плановый период. Характерной чертой данного этапа было определение норматива стоимости оказания единицы муниципальной услуги или работы так называемым затратным методом — когда норматив определяется исходя из фактически сложившихся финансовых затрат в течение предшествующего периода.
Но на территории города Медногорска данный метод был расширен и адаптивно перенесен на определение как финансовых нормативов, так и норм затраченных ресурсов в натуральном выражении. То есть был проведен сплошной анализ используемых учреждениями ресурсов (материальных, трудовых). Полученные результаты были сопоставлены по сети подведомственных учреждений, занимающихся оказанием аналогичных услуг (выполнением работ), выявлены лучшие практики, а полученные нормы усреднены.
Осуществление данного эксперимента позволило в последующие периоды производить корректировку нормативов на основе использования выявленных натуральных норм ресурсов и прогнозной величины стоимости того или иного ресурса в предстоящем периоде, затрат и не производить перерасчет нормативов или не вполне обоснованную корректировку на различные коэффициенты, как это делали коллеги из соседних территорий (таблица).
Этап второй
Со стороны методологии формирования нормативов затрат на условно выделяемом втором этапе ощутимых изменений не произошло, за исключением постоянного совершенствования системы определения норм, корректировки перечня и уточнения их величин. Также следует отметить, что основная масса натуральных норм так и определялась «затратным» методом, но ряд норм, в основном заложенных в СанПиНах и СНиПах, постепенно находили свое применение в практике формирования нормативов затрат.
Однако со стороны порядка формирования заданий в части определения «источника» услуг и работ произошли существенные изменения. И здесь мы в первоочередном порядке приступили к внедрению новшеств. Так, были введены базовые (отраслевые) перечни государственных услуг и работ и обязанность формирования на их основе ведомственных перечней услуг и работ.
Этап третий
Третий этап характеризуется совершенствованием системы перечней.
Что касается формирования финансового обеспечения муниципальных заданий, то на данном этапе было принято решение определять нормативы в отличие от предшествующих этапов не «затратным» методом, а используя полноценный нормативный метод, учитывающий все ресурсы и потребности при оказании той или иной услуги (выполнении работы).
При проведении данной работы самым сложным было выделить необходимые и отсечь необязательные ресурсы, с последующим закреплением полученных результатов в документе, регламентирующем процесс оказания услуги (выполнения работы). В основу данной работы заложен анализ действующих порядков, прямо или косвенно влияющих на процесс оказания услуг (выполнение работ), определенных разноуровневыми отраслевыми органами, ответственными за выработку политики в соответствующей отрасли (ФГОС, регламенты Минкультуры России, порядки и приказы Минтруда России и т. д.).
Процессу разработки данных документов предшествовало определение порядка подготовки регламентов (порядков) оказания услуг и выполнения работ, а также закрепление типовых форм указанных регламентов (порядков). Регламенты (порядки) оказания услуг (выполнения работ) были утверждены на уровне каждого органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений, оказывающих услуги (выполняющих работы).
Таким образом, до момента формирования бюджета на 2018 год и плановый период у нас существовала система нормативов затрат, учитывающих нормативно определенную потребность ресурсов на оказание услуг и система отраслевых коэффициентов каждого органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений. Как правило, все коэффициенты были понижающими, что продиктовано особенностью бюджетного финансирования и ограниченностью бюджетных средств.
Этап четвертый
При формировании бюджета на 2018 год и плановый период в части формирования расходов на финансирование муниципальных бюджетных учреждений, оказывающих образовательные услуги, базовые нормативы затрат, разработанные и утвержденные Министерством образования и науки РФ, были адаптированы и применены в экспериментальном порядке, равно как и порядки их применения. Прежде чем приступать к данному эксперименту, мы провели анализ состава и структуры разработанных и утвержденных Минобрнауки России базовых нормативов затрат и сделали вывод о возможности их применения.
Отличительная черта базовых нормативов затрат Минобрнауки России — включение в их состав и структуру специфических составляющих, характерных исключительно для отрасли образования, и, соответственно, возможность мониторинга объема финансирования по ним. Ожидаемые результаты данного эксперимента:
1) увеличение прозрачности финансирования сферы образования;
2) применение единых критериев при формировании субсидии;
3) возможность удаленного управления, контроля и наличие рычагов влияния;
4) управление материально-технической базой учреждений через финансовые инструменты;
5) отсутствие потребности в регламентации и обосновании расчета и величин нормативов.
Таблица. Пример определения величины затрат, закладываемых в норматив, на основе корректировки цен
|
Наименование |
Отчетный период |
Плановый период |
|
|
Натуральная норма |
Педагог, чел. |
1,5 |
1,5 |
|
Стоимость единицы |
Руб. |
7800,00 * 1,302 * 12 |
9489,00 * 1,302 * 12 |
|
Величина НЗ |
Руб. |
182 800,80 |
222 384,20 |