Местное самоуправление: нужны условия для развития
Константин Геннадьевич ИЛЬИН, глава Калязинского района Тверской области, член правления Ассоциации малых и средних городов России
Чтобы развитие местного самоуправления в России было динамичным, необходимо решить целый комплекс проблем, касающихся не только объема полномочий и их финансирования, несовершенства и противоречивости нормативной правовой базы, но и создания равных условий для развития муниципалитетов.
На уровне муниципальных образований сегодня можно выделить следующие актуальные проблемы:
несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления и материально-финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципалитетов;
несовершенство и противоречивость нормативной правовой базы;
несбалансированность местных бюджетов;
слабая собственная доходная база;
нехватка высококвалифицированных специалистов для замещения должностей в органах местного самоуправления.
Растут объемы полномочий, но не финансирования
Несоответствие объема полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресурсами — одна из самых острых проблем. В результате принятия целого ряда федеральных законов в период с 2003 года по настоящее время произошло значительное расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что в свою очередь привело к увеличению объема расходных обязательств муниципалитетов. Вместе с тем доходная часть местных бюджетов осталась неизменной или даже сократилась. До 2003 года (года принятия Закона № 131‑ФЗ) на финансирование местного самоуправления направлялось 10% от ВВП, в 2016 году — только около 3,7%.
Муниципальным образованиям приходится выполнять за счет собственных доходных источников несвойственные для ОМСУ функции, имеющие не региональный или местный, а общегосударственный характер. Например, профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка, участие в деятельности по охране общественного порядка (создание народных дружин). Очевидно, что, когда нет возможности на должном уровне организовать условия для безопасности в различных сферах жизнедеятельности, защитить права человека крайне сложно. Ко всему прочему, муниципалитеты должны нести расходы по возмещению убытков предприятий коммунального комплекса, возникающих в результате регулирования тарифов на уровне субъектов РФ.
Для решения данного комплекса проблем необходимо предоставить ОМСУ право законодательной инициативы, которое является важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, а также эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В качестве законодательных инициатив могут выступать предложения об изменении, дополнении законов субъекта РФ, принятии новых региональных законов и т. д. Кроме того, необходимо более тщательно и взвешенно подходить к перераспределению полномочий между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления. Делегирование полномочий, не подкрепленных финансово, на местный уровень, излишняя централизация снижают инициативу и ответственность органов местного самоуправления, а также нередко порождают иждивенческие настроения.
Так, за последние десять лет количество полномочий увеличилось в 1,5 раза, финансовая обеспеченность (налоговые источники) снизилась в 2,5 раза, при этом цены на энергоресурсы выросли в зависимости от вида до десяти раз. Инфляция за этот период составила около 150%, количество муниципальных служащих уменьшилось. Например, в Калязинском районе число муниципальных служащих сократилось в два раза: со 132 человек в 2004 году до 65 человек в 2017‑м. Для оптимизации расходов местного бюджета была ликвидирована Администрация городского поселения города Калязина, все исполнительно-распорядительные полномочия администрации данного городского поселения переданы Администрации Калязинского района.
Правовые пробелы и коллизии
При рассмотрении проблем, связанных с правоприменительной практикой, следует констатировать, что порождены они прежде всего специфическим характером формирования системы местного самоуправления в России: законодательные нормы и институты зачастую возникают не столько в результате органического движения снизу, сколько в результате насаждения инициативы сверху. При этом суть и норм, и институтов выражена в самом общем виде. В результате чего мы сегодня имеем в области права следующие проблемы:
размытость и неконкретность многих правовых норм;
несогласованность базовых законов с принятыми позднее нормативными правовыми актами;
юридическая некорректность уставов муниципальных образований;
отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления.
В настоящее время существует ряд вопросов, входящих одновременно и в компетенцию органов местного самоуправления, и в компетенцию органов государственной власти. Как следствие, на практике при их реализации возникают проблемы, в том числе в финансировании данных полномочий. Например, Законом № 131‑ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий вправе оказывать меры социальной поддержки отдельных категорий граждан. При этом Федеральным законом № 184‑ФЗ[1] дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Кроме этого, необходимо устранить и несоответствие между нормами Закона № 131‑ФЗ и положениями некоторых отраслевых федеральных законов. С одной стороны, федеральные законы не всегда определяют конкретные полномочия органов местного самоуправления по вопросу местного значения.
Например, Закон «О противодействии терроризму» устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий, но при этом не определяет их, а также не разделяет данные полномочия для поселений и муниципальных районов.
Кроме этого, не определяет ни стоимость данного полномочия для бюджетов поселений, районов, ни источники их финансирования. С другой стороны, федеральные законы, определяя полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере, выходят за рамки вопросов местного значения, установленных Законом № 131‑ФЗ. Например, согласно основам законодательства РФ об охране здоровья граждан к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан, хотя Закон № 131‑ФЗ в области здравоохранения вообще не предусматривает такого вопроса местного значения.
Нефинансируемые мандаты
За последние годы значительно расширился перечень задач ОМСУ, не относящихся к вопросам местного значения, в том числе по участию в осуществлении не переданных им госполномочий, которые по своей сути являются «нефинансируемыми мандатами». Данная ситуация ведет к размыванию ответственности за решение соответствующих вопросов, переложению политической и социальной ответственности на нижестоящие уровни власти, то есть на местное самоуправление. В условиях дефицита финансовых ресурсов это чревато отвлечением бюджетных средств на решение второстепенных задач и нерешением важных вопросов жизнедеятельности населения.
Увеличилось и число государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Их реализация отнюдь не способствует укреплению налогового потенциала и не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. На сегодня объем делегированных полномочий, осуществляемых ОМСУ, достигает, а то и превышает 50% объема собственных полномочий.
К их числу, кроме передаваемых полномочий с соответствующим финансовым обеспечением, можно отнести предоставление различного рода информации по запросам в сферах охраны труда, ценообразования, мониторинга цен, охраны окружающей среды, содействия занятости населения. Также это проведение работы с обманутыми вкладчиками и дольщиками, выполнение государственных полномочий по защите прав потребителей (в связи с отсутствием представителя Роспотребнадзора в нашем районе).
Для достижения цели государственной концепции разграничения полномочий между уровнями публичной власти следует разделить полномочия по направлениям, выстроив вертикаль представительств от федерального уровня до муниципального. За федеральным уровнем надлежит закрепить все функции, связанные, например, с:
безопасностью. В том числе передать с муниципального уровня на федеральный осуществление профилактики терроризма и экстремизма; предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций; содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, а также по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
отраслями социальной сферы. В том числе обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, общего и дополнительного образования, а также с предоставлением профессионального и высшего образования (включая содержание зданий и оплату коммунальных услуг); организацию оказания медицинской помощи;
Что касается формирования политики в сфере государственного и муниципального управления, то в данном случае мы считаем, что на региональном уровне можно закрепить полномочия в сфере природо- и недропользования; оказания социальной помощи (исходя из различий регионов по уровню доходов, качества жизни), включая вопрос обеспечения жильем малоимущих и отдельных льготных категорий граждан и обеспечения транспортной доступности.
На муниципальном уровне следует оставить вопросы социально-экономического развития территории, вопросы жизнеобеспечения (тепло-, газо-, водо-, электроснабжение, благоустройство, сбор, вывоз и утилизация ТБО и т. д.), ведения городского (поселкового хозяйства) и организации отдыха и досуга (физкультура и спорт, работа с молодежью, туризм и т. д.).
Неравные условия
Безусловно, перераспределению полномочий с федерального уровня на уровень субъектов и муниципалитетов должна предшествовать тщательная оценка эффективности их исполнения органами государственной власти и местного самоуправления. Необходимо рассматривать передачу тех полномочий, исполнять которые более эффективно на местном уровне. Например, органы местного самоуправления утверждают местные налоги и сборы, но в то же время не имеют действенных рычагов влияния на их собираемость.
Также необходимо учитывать, что финансирование на душу населения в муниципалитетах в зависимости от региона разное, что приводит к социальной несправедливости, формированию разного уровня жизни населения, медицинского обслуживания, качества оказания других бюджетных услуг, комфортности и благоустроенности проживания, состояния дорожной и транспортной инфраструктуры и т. п. Например, бюджет на душу населения в Ярославской области в 1,6 раза выше, чем у нас, в Тверской области, в Московской выше в три раза, а в Ханты-Мансийском округе — в 11 раз.
Подобная ситуация складывается и по дорожным фондам: в расчете на один километр дорог финансирование сильно различается. Например, в 2016 году объем финансирования дорожного фонда в расчете на один километр дорог в Ярославской области был выше в четыре раза, чем в Тверской области, в Московской области выше в семь раз, в Белгородской — в десять раз. Неравноправная ситуация наблюдается и в сфере энергетики. Тверские товаропроизводители находятся в невыгодных условиях по сравнению с соседними регионами. В нашей области тариф определен на уровне 7–8 рублей за киловатт в час, в Московской области — 5,5 рубля. Следует подчеркнуть, что и в целом по России электроэнергия дорогая, но при этом в Китай она продается по 80 копеек за киловатт. Неравные условия, конечно же, сказываются на инвестиционной привлекательности территорий, привлечь инвесторов становится все труднее, соответственно, тормозится развитие экономики.
Также при распределении финансирования не учитываются особенности, связанные с плотностью населения. В Тверской области, например, большое количество малонаселенных пунктов (примерно 50% с численностью до десяти человек). При действующем подушевом финансировании малочисленным муниципалитетам решать жизненно важные вопросы весьма затруднительно.
Хотелось бы обратить внимание еще на одну проблему. В методике расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований учитывается численность постоянно проживающего населения, которая в малых городах, особенно в расположенных вблизи мегаполисов, сокращается. Вместе с тем финансовая потребность для решения вопросов местного значения в таких муниципальных образованиях имеет обратную тенденцию. Так, в Калязинском районе количество дачных домовладений по состоянию на 1 января 2017 года превышает количество домовладений местного населения в 2,6 раза.
В связи с чем в дачный период (с мая по октябрь) численность временного населения, преимущественная доля которого постоянно зарегистрирована в Москве, превышает местное в 5–7 раз. Многие дачники проживают в Калязинском районе круглогодично. В результате львиную долю обращений граждан (~90–95%) в ОГВ и ОМСУ по вопросам строительства и ремонта дорог, электроснабжения, благоустройства территории и т. д. составляют заявления от населения, не зарегистрированного постоянно на территории района. Понятно, что для решения проблем, озвученных в таких запросах, требуются немалые финансовые средства, которые не учитываются при расчете финансовой помощи. Таким образом, для обеспечения конституционных прав граждан в части решения вопросов местного значения по обращениям собственников домовладений на территории муниципального образования, не имеющих постоянной в нем регистрации, необходимо при расчете дотации на выравнивание учитывать условную численность дачного населения.
[1] Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».