Финансовая независимость местного самоуправления
О проблемах самостоятельности местных бюджетов рассказал А. В. Веселков, начальник Департамента финансов и налоговой политики мэрии города Новосибирска.
О проблемах самостоятельности местных бюджетов рассказал Александр Владимирович ВЕСЕЛКОВ, начальник Департамента финансов и налоговой политики мэрии города Новосибирска. В интервью он не только ответил на вопросы, касающиеся бюджета столицы региона, но и проанализировал финансовое положение других городов-миллионников.
Основные параметры бюджета
— Александр Владимирович, на протяжении последних двух лет наблюдается динамика увеличения доходной части бюджета Новосибирска. Однако выступая в июне на XXXV общем собрании АСДГ, вы сказали, что рост доходов в этот период не компенсирует снижения, которое произошло в 2015 году. С чем это связано?
— Это связано с тем, что в 2015 году регион принял решение о сокращении норматива отчислений от НДФЛ в бюджеты городских округов Новосибирской области с 40 до 30 процентов. Финансовые потери бюджета Новосибирска в 2015 году составили 3,2 миллиарда рублей, в 2016-м — 3,6 миллиарда, в 2017-м — 3,8 миллиарда (таблица 1).
— Если сравнить цифры бюджета за последние три года, что мы увидим — ситуация стала лучше или хуже?
— По сравнению с 2015-м в 2016 году доходы выросли на 340 миллионов рублей и составили 34,8 миллиарда рублей, расходы сократились на 800 миллионов и составили 35,6 миллиарда рублей, дефицит бюджета сократился на 1,2 миллиарда и составил 799 миллионов рублей. В 2017 году доходы увеличились еще на 1,9 миллиарда рублей и составили 36,7 миллиарда, при этом так и не достигли уровня 2014 года (37,9 миллиарда). Собственные доходы увеличились почти на 860 миллионов рублей и достигли 21,6 миллиарда рублей. Расходы по сравнению с предыдущим годом выросли на 3,7 миллиарда рублей и составили 39,3 миллиарда рублей, впервые за последние три года достигнув уровня 2014 года (39,3 миллиарда). Сложившийся в 2017 году дефицит бюджета — 2,5 миллиарда рублей — самый высокий за последние три года и среди городов-миллионников.
Бюджет города сохраняет социальную направленность. Расходы отраслей социальной сферы в 2017 году составили 27 миллиардов рублей, это 70 процентов общего объема расходов. Значительную часть городского бюджета на протяжении ряда лет занимают расходы на образование. В 2017 году по этому разделу было израсходовано 22,1 миллиарда рублей, или 56 процентов всех расходов.
— Насколько существенную долю доходной части бюджета составляют трансферты?
— Межбюджетных трансфертов в 2017 году поступило на 1,14 миллиарда рублей больше, чем в 2016 году. Если говорить о соотношении собственных доходов и безвозмездных поступлений, то в 2017 году доходная часть бюджета города более чем на треть (порядка 40 процентов) состояла из межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней.
Тенденция роста доли безвозмездных поступлений по отношению к собственным доходам началась с 2015 года в связи со снижением норматива по НДФЛ. Это делает бюджет города серьезно зависимым от межбюджетных отношений и предоставляемых субсидий по важнейшим для развития муниципалитета направлениям расходов. При этом существует тенденция ежегодного увеличения собственных расходов бюджета города в связи с необходимостью выполнения указов Президента РФ, участием в федеральных приоритетных программах и проектах по благоустройству территорий, строительству новых школ, детских садов, дорог и их дальнейшим содержанием.
— К чему привели недостаточность собственных доходов и дефицитный бюджет?
— К тому, что в рассматриваемом периоде 2015–2017 годов наблюдается сокращение средств на бюджет развития. Объем капитальных вложений за счет собственных средств города в 2015 году составил 1,9 миллиарда рублей, в 2017 году — всего около 915 миллионов, за счет межбюджетных трансфертов в 2015 году — 2,9 миллиарда рублей, в 2017 году — также порядка 920 миллионов. Аналогичная ситуация складывается и в бюджете текущего года.
Закономерным следствием роста бюджетных расходов, не обеспеченных необходимым объемом доходов с 2015 года, и дефицита бюджета стало увеличение муниципального долга. На 1 января 2018 года он составил 19,2 миллиарда рублей. Сложившийся объем долга находится в рамках, установленных Бюджетным кодексом, и по отношению к собственным доходам составляет 89,1 процента. Но при этом необходимо учитывать возможность ужесточения положений Бюджетного кодекса в части ограничений по внутреннему долгу и его соотношению с объемом собственных доходов. Поэтому в сложившихся условиях перед нами стоит задача сдерживать рост внутреннего долга.
Налоговые и неналоговые доходы
— Вы упомянули, что собственные доходы города растут. За счет чего?
— В 2016–2017 годах в основном за счет увеличения поступлений по НДФЛ на 109,4 и 105,5 процента соответственно (таблица 2). Из положительных моментов также необходимо отметить значительный рост налога на имущество физических лиц (на 180,8 миллиона рублей, или 181,9 процента в 2017 году по сравнению с 2014-м). Увеличение связано с тем, что с 2016 года налог взимается по кадастровой стоимости. Однако при низком удельном весе налога в собственных доходах (2014 год — 0,6 процента, 2017 год — 2,7 процента) это не оказало существенного влияния на доходную часть бюджета Новосибирска.
— При этом с 2015 года в Новосибирске наблюдается тенденция снижения объема неналоговых доходов. С чем это связано?
— Это происходит из-за уменьшения поступлений от имущественного комплекса. Объем неналоговых доходов в 2015 году снизился на один миллиард рублей, в 2016 году — на 0,9 миллиарда рублей, в 2017 году произошел незначительный рост к 2016 году, но он составил всего 0,1 миллиарда рублей, сумма поступлений в прошлом году была ниже уровня 2014 года на 1,7 миллиарда рублей.
Снижение доходов в данном секторе связано с сокращением арендного фонда в связи с приватизацией, спадом активности арендаторов по выкупу объектов, расторжением договоров аренды по инициативе арендаторов, уменьшением количества ликвидных объектов, большинство из которых уже реализованы в предшествующие периоды. Таким образом, структура доходов бюджета значительно изменилась. А именно, начиная с 2015 года обозначилась тенденция к изменению соотношения налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений в бюджете города. Доля налоговых и неналоговых доходов сократилась с 65 процентов в 2014 году до 59 в 2017-м, а доля безвозмездных поступлений увеличилась с 35 процентов в 2014 году до 41 процента в 2017-м.
— Вы акцентируете внимание на том, что в 2017 году ситуация по доходам в городе была сложнее, чем в 2014‑м. Но насколько фактическое исполнение бюджета по доходам соответствует запланированному?
— План по НДФЛ выполнен на 98,7 процента, по налогам на совокупный доход — на 99 процентов, имущественным налогам — на 99,6 процента. Это соответствует динамике прошлых лет. В целом же объем недополученных доходов в 2017 году составляет 1,2 миллиарда рублей, в том числе по налоговым доходам — 173 миллиона рублей, по неналоговым доходам — 878 миллионов рублей, по безвозмездным поступлениям — 178 миллионов рублей.
— Среди городов-миллионников Новосибирск занимает второе место по величине доходов по итогам исполнения бюджета за 2017 год (после Екатеринбурга), а по объему налоговых и неналоговых доходов, в том числе по НДФЛ, является лидером.
— Тем не менее по показателю бюджетной обеспеченности жителей доходами — а это 22,781 тысячи рублей на человека — Новосибирск продолжает отставать от других городов-миллионников и занимал в 2017 году только седьмое место, уступая Ростову-на-Дону, Челябинску, Екатеринбургу, Красноярску, Нижнему Новгороду и Перми. Стоит отметить, что в отличие от Новосибирска в бюджеты многих городов-миллионников поступают доходы от федеральных и региональных налогов по дополнительным нормативам, которые устанавливают соответствующие субъекты РФ. Например, Красноярск имеет дополнительные нормативы от налога на прибыль организаций, Пермь — транспортного налога, Казань, Уфа — налога на добычу полезных ископаемых, Екатеринбург, Челябинск — налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
Сравнивая структуру безвозмездных поступлений в бюджеты городов-миллионников, следует отметить, что во многих из них значительную долю доходов составляют субвенции. Новосибирск находится в тройке лидеров по объему субвенций и их удельному весу в доходах — 10,9 миллиарда рублей, что составляет порядка 30 процентов доходов. Что же касается субсидий, то по их абсолютной величине (4,1 миллиарда рублей) и удельному весу в доходах (11 процентов) Новосибирск находится на одном из последних мест среди городов-миллионников, значительно уступая Красноярску, Екатеринбургу и Самаре.
Основные проблемы и пути их решения
— Александр Владимирович, если резюмировать вышесказанное, как можно обозначить основные проблемы формирования доходной базы бюджета города?
— Во-первых, это усиление централизации налоговых доходов консолидированного бюджета Новосибирской области в 2015–2017 годах. Так, в бюджет города в 2017 году зачислено 16,4 миллиарда рублей налоговых доходов, что составляет всего 12,5 процента от общего объема доходов, поступивших в консолидированный бюджет области от налогоплательщиков города. По сравнению с 2014 годом доля налоговых доходов, перечисленных в бюджет столицы региона в доходах, поступивших в консолидированный бюджет Новосибирской области, уменьшилась в абсолютной сумме на 1,5 миллиарда рублей, или на 5,4 процента. При этом вклад Новосибирска в консолидированный бюджет региона в 2017 году составил 50,1 миллиарда рублей, или 81,1 процента налоговых доходов консолидированного бюджета области. Таким образом, Новосибирск, являясь региональным донором, мобилизующим на своей территории большую часть налоговых доходов консолидированного бюджета области, не получает дополнительных отчислений по основным федеральным и региональным налогам, кроме НДФЛ.
Во-вторых, это значительное снижение объема налоговых доходов, связанное с перераспределением НДФЛ в пользу областного бюджета, а также с большим количеством налоговых льгот, установленных на федеральном и региональном уровнях. Так, если в 2014 году сумма произведенных возвратов по НДФЛ из бюджета Новосибирска составляла 0,9 миллиарда рублей, то в 2017 году она достигла уже 1,4 миллиарда. То есть произошел рост в 1,6 раза.
В-третьих, имеет место тенденция снижения объема неналоговых поступлений из-за уменьшения доходов от аренды муниципального имущества, приватизации и продажи земельных участков в связи с реализацией в предыдущие периоды наиболее ликвидных объектов.
Четвертой проблемой является несовершенство разграничения в части формирования доходной базы городского бюджета. В сфере благоустройства дворов и содержания дорожной сети муниципалитеты стали заложниками нерационального распределения полномочий между уровнями власти. Город обязан благоустраивать дворы, но не имеет права собирать штрафы за парковку на газонах и детских площадках. Муниципалитет не может устанавливать штрафы для автовладельцев — это полномочие федеральной власти.
Кроме того, такой значительный по объему доходный источник, как транспортный налог, зачисляется в бюджет региона. Доля налогоплательщиков Новосибирска в объеме транспортного налога консолидированного бюджета области в 2017 году составила 66 процентов, в абсолютной сумме — 1,6 миллиарда рублей. При этом собираемость транспортного налога составляет всего около 50 процентов, сумма недоимки по состоянию на 1 января 2018 года составляла 1,7 миллиарда рублей. Правительство Новосибирской области регулярно обращается в муниципалитеты с целью активизации работы по взысканию недоимки по транспортному налогу. Благодаря совместной планомерной работе налоговых органов и органов МСУ по информированию населения о необходимости уплаты имущественных налогов сумма недоимки по Новосибирску за пять месяцев текущего года снизилась на 700 миллионов рублей. Однако в случае принятия решения о зачислении части транспортного налога в бюджеты городских округов у муниципалитетов появилась бы заинтересованность в повышении его собираемости. В некоторых регионах уже приняты логичные решения и переданы нормативы отчислений по столь значимому для местных бюджетов налогу, средства от которого должны идти на ремонт и содержание городской дорожной сети.
И последней проблемой я бы назвал необеспеченность расходных полномочий муниципалитетов собственной доходной базой, достаточной для решения задач социально-экономического развития территории. Доходы местного бюджета не позволяют решать поставленные перед городом задачи в требуемом объеме. Возможности для осуществления бюджетных инвестиций в объекты муниципальной собственности сокращаются.
— Вы видите какие-то пути решения названных проблем?
— Крупные города — региональные центры требуют особого подхода в проведении бюджетно-налоговой политики, учитывая их специфику и роль в экономике страны. В сфере бюджетно-налоговой политики, межбюджетных отношений необходимо применение дифференцированного подхода, учитывающего потенциал муниципалитетов. Крупным городам в системе МСУ необходимо придать особый статус, выделив их в отдельную группу муниципальных образований с расширенным кругом полномочий, а также бюджетных возможностей — доходных источников.
Необходимо изменить существующую систему распределения налоговых доходов между бюджетами и создать новые возможности для развития городов: увеличить доходную часть муниципальных бюджетов за счет увеличения норматива отчислений по НДФЛ; закрепить на постоянной основе за бюджетами крупных городов долю от прибыли предприятий и других федеральных и региональных налогов, поступающих в региональный бюджет. Для увеличения поступлений по налогу на имущество физических лиц следует внести изменение в федеральное законодательство в части закрепления за физлицами обязанности по регистрации права собственности на объекты незавершенного строительства в установленные сроки и ответственности за их нарушение. Также имеет смысл установить в федеральном законодательстве нормы, дающие муниципалитетам право привлекать лиц к административной ответственности за парковку в неположенных местах. Правильным, на наш взгляд, решением будет обеспечить компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов из-за установленных Налоговым кодексом льгот по налогам и сборам, проведение инвентаризации предоставляемых льгот.
Устойчивость местных бюджетов должна быть возведена в ранг приоритета государственной финансовой политики России. В результате реализации этого приоритета местное самоуправление сможет формировать необходимый стране человеческий капитал, направлять энергию городского сообщества в позитивное, созидательное русло.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
Таблица 1. Основные параметры бюджета города за 2015–2017 гг., млн руб.
|
Наименование |
Факт 2015 |
Факт 2016 |
Факт 2017 |
|
ДОХОДЫ |
34 408,4 |
34 751,2 |
36 742,6 |
|
Собственные доходы |
20 534,8 |
20 730,6 |
21 585,7 |
|
Безвозмездные поступления |
13 873,6 |
14 020,6 |
15 156,9 |
|
РАСХОДЫ |
36 453,3 |
35 550,5 |
39 286,0 |
|
ДЕФИЦИТ |
-2044,9 |
-799,3 |
-2543,4 |
|
ВНУТРЕННИЙ ДОЛГ |
15 958,2 |
17 465,4 |
19 229,7 |
Таблица 2. Поступление доходов в бюджет города за 2014–2017 гг., млн руб.
|
Наименование показателей |
План |
Факт |
% |
План |
Факт |
% |
План |
Факт |
% |
План |
Факт |
% |
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|||||||||
|
НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ |
24 610,2 |
24 604,5 |
100 |
21 912,8 |
20 534,8 |
93,7 |
22 366,8 |
20 730,5 |
92,7 |
22 637,8 |
21 585,7 |
95,4 |
|
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ |
17 826,9 |
17 727,2 |
99,4 |
15 209,9 |
14 618,3 |
96,1 |
16 047,0 |
15 692,0 |
97,8 |
16 610,6 |
16 436,7 |
99 |
|
НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ |
12 975,3 |
12 908,8 |
99,5 |
10 207,2 |
9746,4 |
95,5 |
10 778,9 |
10 660,8 |
98,9 |
11 394,4 |
11 251,1 |
98,7 |
|
Налог на доходы физических лиц |
12 975,3 |
12 908,8 |
99,5 |
10 207,2 |
9746,4 |
95,5 |
10 778,9 |
10 660,8 |
98,9 |
11 394,4 |
11 251,1 |
98,7 |
|
Акцизы по подакцизным товарам |
103,7 |
83,1 |
80,1 |
68,2 |
68,9 |
100,9 |
87,6 |
93,4 |
106,6 |
134 |
129,8 |
96,9 |
|
НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД |
1285,2 |
1287,3 |
100,2 |
1328,3 |
1310,1 |
98,6 |
1411,2 |
1346,3 |
95,4 |
1353,2 |
1339,2 |
99 |
|
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности |
1250,1 |
1251,3 |
100,1 |
1281,2 |
1263,1 |
98,6 |
1317,8 |
1235,5 |
93,8 |
1225,6 |
1210,8 |
98,8 |
|
Единый сельскохозяйственный налог |
1,1 |
1,1 |
99,6 |
0,6 |
0,6 |
100,7 |
0,6 |
0,8 |
144,5 |
2,5 |
2,7 |
107,7 |
|
Налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения |
34 |
34,9 |
102,7 |
46,5 |
46,4 |
99,8 |
92,8 |
110 |
118,5 |
125,1 |
125,7 |
100,5 |
|
НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО |
3188,9 |
3172,7 |
99,5 |
3268,4 |
3155,1 |
96,5 |
3379,3 |
3294,6 |
97,5 |
3412,7 |
3400,1 |
99,6 |
|
Налог на имущество физических лиц |
220,7 |
220,7 |
100 |
235,4 |
233,2 |
99,1 |
324,8 |
240,6 |
74,1 |
405,1 |
401,5 |
99,1 |
|
Земельный налог |
2968,2 |
2952,0 |
99,5 |
3033,0 |
2921,9 |
96,3 |
3054,5 |
3054,0 |
100 |
3007,6 |
2998,6 |
99,7 |
|
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА |
273,8 |
275,3 |
100,5 |
337,8 |
337,8 |
100 |
390 |
296,9 |
76,1 |
316,3 |
316,5 |
100,1 |
|
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ |
6783,3 |
6877,3 |
101,4 |
6702,9 |
5916,5 |
88,3 |
6319,8 |
5038,5 |
79,7 |
6027,2 |
5149,0 |
85,4 |
|
ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ |
3890,1 |
4072,6 |
104,7 |
3886,6 |
3606,4 |
92,8 |
3530,0 |
2784,3 |
78,9 |
3459,6 |
2773,1 |
80,2 |
|
ПЛАТЕЖИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ |
42,7 |
43,2 |
101,2 |
40,3 |
39,2 |
97,4 |
46,7 |
47 |
100,6 |
30,3 |
23,7 |
78,1 |
|
ДОХОДЫ ОТ ОКАЗАНИЯ ПЛАТНЫХ УСЛУГ И КОМПЕНСАЦИИ ЗАТРАТ ГОСУДАРСТВА |
866,1 |
787 |
90,9 |
975,1 |
973,3 |
99,8 |
1061,5 |
1022,7 |
96,4 |
1083,7 |
994,4 |
91,8 |
|
ДОХОДЫ ОТ ПРОДАЖИ МАТЕРИАЛЬНЫХ И НЕМАТЕРИАЛЬНЫХ АКТИВОВ |
1638,8 |
1637,0 |
99,9 |
1381,0 |
910,7 |
65,9 |
1258,1 |
755,4 |
60 |
1044,8 |
935,2 |
89,5 |
|
ШТРАФЫ, САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА |
299,7 |
304,9 |
101,7 |
318,1 |
328,3 |
103,2 |
312,8 |
313,7 |
100,3 |
283,9 |
286,7 |
101 |
|
ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ |
45,9 |
32,6 |
71 |
101,8 |
58,6 |
57,6 |
110,7 |
115,4 |
104,2 |
124,9 |
135,9 |
108,8 |
|
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ, из них: |
13 706,1 |
13 377,7 |
97,6 |
13 967,0 |
13 873,6 |
99,3 |
14 108,2 |
14 020,6 |
99,4 |
15 334,7 |
15 156,9 |
98,8 |
|
Субсидии |
2838,4 |
2678,0 |
94,3 |
3726,3 |
3687,2 |
99 |
2103,7 |
2102,6 |
99,9 |
4165,6 |
4105,7 |
98,6 |
|
Субвенции |
9664,4 |
9598,8 |
99,3 |
10 179,9 |
10 154,8 |
99,8 |
11 909,2 |
11 879,4 |
99,7 |
10 974,1 |
10 920,9 |
99,5 |
|
ИТОГО ДОХОДЫ |
38 316,3 |
37 982,2 |
99,1 |
35 879,8 |
34 408,4 |
95,9 |
36 475,0 |
34 751,1 |
95,3 |
37 972,5 |
36 742,6 |
96,8 |
Капитальные вложения
Капитальные вложения в 2016 году составили 2,1 миллиарда рублей, в том числе средства бюджета города — 1,1 миллиарда рублей, или 52%, средства федерального и областного бюджетов — 1 миллиард рублей. По сравнению с 2015 годом инвестиционные расходы снизились на 2,7 миллиарда рублей, или на 56%. Основная доля капитальных вложений в 2016 году так же, как и в 2015 году, была направлена на строительство и реконструкцию детских садов и школ — 1,1 миллиарда рублей, или 53%. На строительство автомобильных дорог израсходовано порядка 310 миллионов рублей, или 15%. Расходы на переселение граждан из ветхого и аварийного жилья составили почти 300 миллионов рублей.
Капитальные вложения в 2017 году составили 1,8 миллиарда рублей, в том числе средства бюджета города — около 915 миллионов рублей, или 50%, средства федерального и областного бюджетов — порядка 920 миллионов рублей. По сравнению с 2016 годом инвестиционные расходы снизились на 240 миллионов рублей, или на 12%. Расходы, направленные на строительство и реконструкцию детских садов и школ, составили около 960 миллионов рублей, или 52%. На строительство автомобильных дорог израсходовано порядка 160 миллионов рублей, или 9%. Расходы на переселение граждан из ветхого и аварийного жилья — 90 миллионов рублей.
Задачи на трехлетку
1. Обеспечение исполнения доходной части бюджета. Взаимодействие с налоговыми органами по повышению собираемости налоговых платежей и сокращению недоимки. Реализация мероприятий по увеличению доходов бюджета города в соответствии с действующим распоряжением мэрии и разработка плана мероприятий на очередной трехлетний период.
2. Своевременное и полное выполнение социальных обязательств, выплата заработной платы работникам муниципальных учреждений, оптимизация расходов бюджета с сохранением расходов по приоритетным направлениям.
3. Продолжение работы над корректировкой уже действующих и созданием новых целевых программ с целью увеличения объема программных расходов и повышения результативности и эффективности бюджетных расходов.
4. Сохранение уровня дефицита бюджета и объема муниципального долга на экономически безопасном уровне.