Общие проблемы муниципальных образований и пути их решения

Андрей Аркадьевич ДАНЦ, заместитель мэра — директор Департамента финансов мэрии города Ярославля, руководитель секции «Финансы» Союза городов Центра и Северо-Запада России

Информационный обмен по основным показателям бюджетов муниципальных образований Союза городов Центра и Северо-Запада России проводится уже второй раз (первый раз — за период с 2013 по 2016 год) и способствует выявлению общих тенденций и проблем бюджетов муниципальных образований.

В последнем информационном обмене по основным показателям местных бюджетов приняли участие 25 муниципальных образований, входящих в Союз городов Центра и Северо-Запада России. Для анализа участниками обмена представлены сведения по 92 показателям отчетов об исполнении бюджетов за 2016, 2017 годы и бюджетов на 2018 год.

Для обеспечения сопоставимости показателей, расширения возможностей анализа и обоснованности выводов все муниципальные образования, участвовавшие в информационном обмене, разделены на три группы (рисунок 1):

• с численностью жителей свыше 300 тысяч человек (девять МО);

• с численностью жителей 

• от 100 до 300 тысяч человек (семь МО);

• с численностью жителей до 100 тысяч человек (девять МО).

Анализом поступивших материалов занимались сотрудники финансовых департаментов мэрии города Ярославля и Администрации города Сыктывкара. Исследование инициировано исполнительной дирекцией Союза городов Центра и Северо-Запада России.

Общие проблемы

Итоги последнего информационного обмена, как и обмена, проведенного в предыдущие годы, свидетельствуют о наличии диспропорций в бюджетной обеспеченности и среднедушевых расходах бюджетов муниципальных образований. Также можно сделать вывод, что для большинства муниципальных образований на протяжении последних лет сохраняются общие проблемы:

• недостаточность собственных финансовых ресурсов для исполнения предусмотренных законодательством расходных полномочий;

• необходимость обеспечения сбалансированности бюджета, что приводит к значительному объему муниципального долга;

• недостаточность средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов на осуществление переданных государственных полномочий.

Кроме того, в последние годы в дополнение к вышеперечисленным проблемам у муниципалитетов появились новые:

недостаточность поддержки муниципальных образований со стороны субъекта РФ в части финансового обеспечения повышения заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы в рамках реализации майских указов Президента РФ, а также повышения заработной платы работников муниципальных учреждений до уровня, установленного МРОТ;

значительное опережение роста расходов на оплату труда в связи с реализацией указов Президента РФ над ростом собственных доходов муниципальных образований.

Доходная часть бюджетов

Динамика доходов муниципальных образований в 2017 году по сравнению с 2016-м в большинстве муниципальных образований (в 19 из 25) характеризуется ростом (рисунок 2). Объем поступлений увеличился от 0,5 до 20%. Особняком стоит Старая Русса, чьи доходы выросли на 167,3%. Рост объема поступлений обусловлен в основном увеличением объема безвозмездных поступлений. Собственные поступления бюджетов имеют тенденцию к снижению в силу падения объемов поступлений неналоговых доходов, при этом налоговые доходы имеют тенденцию к росту.

Одним из важных показателей, определяющих финансовую устойчивость муниципальных образований, является уровень бюджетной обеспеченности по доходам в расчете на одного жителя (рисунок 3). За 2017 год наиболее высокий уровень бюджетной обеспеченности установлен в Северодвинске — 34,4 тысячи рублей, что в восемь раз превышает минимальный уровень, сложившийся в городе Боровичи — 4,5 тысячи рублей. Крупные областные центры — Ярославль и Калининград — по уровню доходов в расчете на одного жителя занимают только третье и пятое места (31,5 тысячи и 27,0 тысячи рублей соответственно). Сравнительный анализ муниципальных образований по доходам в расчете на одного жителя за ряд лет показывает, что состав МО, выделяющихся как по максимальным, так и по минимальным доходам, практически не изменился.

Доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме собственных доходов местных бюджетов (без учета субвенций), характеризующая финансовую самообеспеченность бюджетов, различна и варьируется в диапазоне:

от 53 до 87% — в областных центрах;

от 24 до 80% — в иных муниципальных образованиях.

В 2017 году средняя величина доли налоговых и неналоговых доходов по сравнению с показателями 2016 года снизилась в областных центрах с 74 до 72%, в иных муниципальных образованиях — с 63 до 60%, что также обусловлено увеличением объема субсидий и дотаций, получаемых из вышестоящих бюджетов.

Динамика налоговых доходов в 2017 году по сравнению с 2016 годом характеризуется ростом объема поступлений (рисунок 4). Так, в 20 муниципальных образованиях, из которых 12 — областные центры, поступления налогов возросли от 0,4 до 20%. В 2018 году рост налоговых доходов сохраняется в 19 муниципальных образованиях, из которых 12 — областные центры, диапазон от 1 до 20%.

Объем налоговых доходов обеспечен в основном поступлениями налога на доходы физических лиц. Доля НДФЛ в общем объеме налоговых доходов в 2017 году составляет в среднем 60% в областных центрах и 65% — в иных муниципальных образованиях. Рост поступления НДФЛ в 2017 году по сравнению с 2016 годом отмечен в 23 муниципальных образованиях, диапазон — от 2% до 20%. В трех муниципальных образованиях, не являющихся областными центрами, поступление НДФЛ снизилось (Боровичи — на 5%, Нарьян-Мар — на 8%, Великоустюгский МР — на 15%).

В общей сумме налоговых платежей налоги, взимаемые в связи с применением специальных налоговых режимов (ЕНВД, патентная система), составляют в среднем 13% в областных центрах и 9% — в иных муниципальных образованиях. Самая высокая доля указанных налогов (13%) отмечена в двух областных центрах — Ярославле и Калининграде.

Поступление налогов, взимаемых в связи с применением специальных налоговых режимов, в 2017 году имеет положительную динамику от 1 до 45% в семи муниципальных образованиях. В 15 муниципалитетах снижение указанных налогов составило от 1 до 7% в связи с падением поступлений ЕНВД по отдельным видам деятельности. Следует отметить, что ЕНВД обеспечивает основную долю платежей по специальным налоговым режимам в 22 муниципальных образованиях (в бюджеты которых поступают указанные налоги).

Удельный вес местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог) в общей сумме налоговых доходов незначителен, доля местных налогов в общем объеме налоговых доходов составляет от 3 до 34%. В 2017 году рост поступления местных налогов в 15 муниципальных образованиях составил от 0,2 до 85% (рисунок 5). В десяти муниципальных образованиях объем местных налогов уменьшился в основном в связи со снижением поступлений земельного налога. Доля льгот по местным налогам, предоставленных в соответствии с федеральным законодательством, составила от 3 до 27% общего объема местных налогов.

На начало текущего года доля задолженности по налогам к общему объему налоговых платежей составляет от 2 до 20%. При этом по состоянию на 1 января 2018 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года в 16 муниципальных образованиях отмечается рост объема задолженности по налоговым платежам — от 2 до 70%. Все муниципальные образования осуществляют мероприятия, направленные на снижение задолженности и пополнение доходной части бюджетов, однако принимаемые меры не способствуют погашению задолженности, требуется внесение изменений в законодательство, направленное на решение данной проблемы, так как у местных властей нет административных рычагов по работе с должниками.

Неналоговые доходы муниципальных образований обеспечивают от 10 до 40% общего объема налоговых и неналоговых доходов. При этом их поступления в бюджеты большинства муниципальных образований (16 из 25) в 2017 году уменьшились в диапазоне от 1 до 58% в основном в связи со снижением доходов от продажи материальных и нематериальных активов (рисунок 6). На 2018 год прогнозируемый объем неналоговых доходов снизится в 18 муниципальных образованиях на 1–68%. Причина та же: снижение доходов от продажи материальных и нематериальных активов.

В 2017 году доля доходов от использования имущества в местных бюджетах составила от 34 до 83% объема неналоговых доходов. В 19 муниципальных образованиях более 50% указанных платежей приходится на доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки, а также средств от проведения аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков. Арендные платежи за землю характеризуются снижением в 2017 году по сравнению с 2016 годом в десяти муниципалитетах, диапазон от 1 до 21%.

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов являются одним из основных источников формирования неналоговых доходов местных бюджетов. Удельный вес доходов от продажи имущества и земли составляет от 2 до 52% объема неналоговых доходов участников анкетирования. Наибольший удельный вес отмечается в Северодвинске (52%), в остальных муниципальных образованиях средний удельный вес составляет 21%. Следует отметить, что поступление данных доходов снизилось в 2017 году относительно 2016 года в девяти областных центрах, снижение составило от 1,4 до 35%, в семи иных муниципальных образованиях — от 30 до 95% (рисунок 7).

Рост объема задолженности по неналоговым платежам по состоянию на 1 января 2018 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года отмечается в 13 муниципальных образованиях. Доля этой задолженности составляет от 1 до 96% к общему объему неналоговых платежей, в областном центре Иваново — превышает сумму поступлений неналоговых доходов на 14%.

Дефицит бюджета и источники его финансирования

В целом бюджеты муниципальных образований — участников Союза городов Центра и Северо-Запада России являются дефицитными, что еще раз подтверждает недостаточность средств на решение вопросов местного значения. Исключение составляют город Калининград, городские поселения Боровичи и Тихвинское, показатели которых за анализируемый период свидетельствуют о системной работе по формированию и исполнению бездефицитного (профицитного) бюджета.

Основным источником финансирования дефицита бюджетов муниципальных образований являются кредиты кредитных организаций. Следует отметить, что в Калининграде, Рыбинске и Северодвинске удалось остановить (а в отдельные годы даже сократить) рост коммерческих заимствований, а Тихвин, Старая Русса и Великоустюгский муниципальный район на протяжении анализируемого периода не привлекали кредиты коммерческих банков.

Расширилась практика использования бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах местных бюджетов за счет средств Федерального казначейства (по данным предыдущего информационного обмена, 12 муниципальных образований привлекали бюджетные кредиты, в настоящее время — 15). Анализ свидетельствует об отсутствии возможности у муниципальных образований замещать коммерческие кредиты более дешевыми бюджетными, так как субъекты РФ такие кредиты муниципалам не предоставляют.

Отношение муниципального долга к собственным доходам у всех муниципальных образований находится в пределах, установленных Бюджетным кодексом. Максимальное значение данного показателя по состоянию на 1 января 2019 года прогнозируется в Петрозаводске (100%), Ярославле (99,1%) и Великом Новгороде (98,3%). Всего же на конец 2018 года муниципальный долг превысит 75% объема собственных доходов у семи муниципальных образований — кроме названных выше, в эту группу попадают Калининград (78,7%), Вологда (80,6%), Смоленск (95,7%), Кострома (97,8%).

Особенности расходной части бюджета

Наибольший уровень расходов в расчете на одного жителя муниципального образования по итогам 2017 года зафиксирован в Северодвинске (34,4 тысячи рублей), Нарьян-Маре (32,7 тысячи рублей) и Ярославле (32,5 тысячи рублей) (рисунок 8). Таким образом, в первую тройку муниципальных образований по данному показателю входят города из групп с разной численностью жителей. Наименьший уровень расходов на душу населения приходится на Боровичи (4,6 тысячи рублей), Тихвин (11,2 тысячи рублей) и Иваново (15 тысяч рублей) — города с малой и средней численностью жителей.

Следует отметить, что наибольший объем расходов на душу населения за счет собственных средств имеют города Нарьян-Мар, Северодвинск и Калининград — также города из групп с разной численностью населения. Наибольшую поддержку из вышестоящего бюджета (в расчете на душу населения) в 2017 году получили бюджеты Ярославля, Великого Новгорода и Рыбинска.

Реализация майских указов и государственные полномочия

В 2016 году на реализацию указов Президента РФ в части повышения заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы — одного из приоритетов муниципальной политики — из бюджетов субъектов РФ были выделены средства 11 муниципальным образованиям, при этом только трем муниципалитетам — в размере полной потребности в средствах. В 2017 году из бюджетов субъектов РФ средства на указанные цели предоставлялись 21 муниципальному образованию, из них восьми — в объеме полной потребности, на 2018 год (на момент проведения анкетирования) предусмотрено предоставление средств 18 муниципальным образованиям, из них семи — в полном объеме потребности. Следует отметить, что средства из бюджета субъектов РФ на данные цели в объеме полной потребности выделялись муниципальным образованиям, которые относятся к городам с малой и средней численностью населения.

Государственные полномочия осуществляют 16 муниципальных образований из 25, участвовавших в информационном обмене. Только в четырех из них переданные государственные полномочия в полном объеме обеспечиваются субвенциями из вышестоящих бюджетов, 12 муниципальных образований вынуждены направлять на выполнение переданных полномочий собственные финансовые ресурсы.

Кредиторская задолженность

Информацию об объеме просроченной кредиторской задолженности предоставили все муниципальные образования. За три года ее общий объем уменьшился на 34% (с 1,8 миллиарда до 1,2 миллиарда рублей), что свидетельствует о системной работе в данном направлении. Только шесть муниципальных образований, которые по численности населения относятся к различным группам (Владимир, Калининград, Смоленск, Северодвинск, Суздаль и Тихвин), на протяжении всего анализируемого периода смогли исполнить бюджет без просроченной кредиторской задолженности.

Заключение

Подводя итоги проведенного анализа, следует отметить, что, несмотря на различия в численности населения, особенности географического положения муниципальных образований, входящих в Союз городов Центра и Северо-Запада России, большинству местных бюджетов не хватает самостоятельности, они зачастую зависят от безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов. Несмотря на меры, предпринимаемые на уровне Федерации по повышению доходной базы местных бюджетов, собственные финансовые ресурсы не обеспечивают развитие муниципалитетов. Для дальнейшего улучшения качества жизни населения и развития муниципальных образований необходимо внесение изменений в бюджетное законодательство РФ, которые будут направлены на расширение доходного потенциала местных бюджетов и, следовательно, приведут к дополнительным налоговым поступлениям.