XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Объединение в середине года

Ольга Ивановна БАЖЕНОВА, заместитель главы администрации — начальник Финансового управления Администрации города Березники Пермского края

В конце июня 2018 года был принят закон Пермского края № 252-ПК «О преобразовании поселений, входивших в состав Усольского муниципального района, путем объединения с муниципальным образованием “Город Березники”». Сегодня в состав укрупненного муниципального образования входят города Березники и Усолье и еще 74 населенных пункта.

Закон о преобразовании предусматривал переходный период — и этот срок был определен как «до момента регистрации устава муниципального образования в органах юстиции». При этом конкретная дата перехода в законе не была установлена, все зависело от действий местных органов власти и федеральных структур. С даты регистрации изменений в устав органы местного самоуправления района и поселений утрачивали свои полномочия, которые переходили к органам МСУ городского округа. 14 августа 2018 года изменения в устав были зарегистрированы. С момента принятия закона о преобразовании прошло менее двух месяцев, и органы власти города Березники стали исполнять полномочия района и пяти присоединенных поселений.

Первые мероприятия

Основные ожидаемые от объединения преимущества очевидны. Это сбалансированное развитие территории, внедрение единых стандартов и прочее. В то же время в процессе объединения возникло много проблем и вопросов. Часть из них относится к зоне ответственности финансового органа.

В соответствии с бюджетным законодательством проект бюджета составляется и утверждается сроком на один или три года. В решении о бюджете утверждаются перечни главных администраторов доходов, главных администраторов источников дефицита бюджета и главных распорядителей бюджетных средств. Бюджет муниципального образования исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов, это означает, что участники и неучастники бюджетного процесса вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от ГРБС.

Так как объединение происходило в середине финансового года, то в рамках исполнения бюджетного законодательства и приказов Федерального казначейства ответственными органами были начаты соответствующие работы. Федеральное казначейство разработало дорожную карту — перечень мероприятий, необходимых для проведения преобразований. В свою очередь, финорганы города Березники и Усольского района заранее, еще до принятия изменений в устав муниципального образования, внесли изменения в бюджеты пяти поселений и бюджет района. В частности, в бюджеты были введены перечни главных администраторов доходов, источников дефицита бюджетов, главных распорядителей бюджетных средств городского округа Березники. Также ГРБС были внесены в ведомственную структуру расходов бюджета. То есть в бюджете Усольского района оказались представлены одновременно органы местного самоуправления городского округа и района. Аналогичная структура была построена и в бюджетах поселений.

Представительные органы МСУ приняли изменения в бюджеты 9 августа 2018 года, и к моменту принятия изменений в устав городского округа в бюджетах района и поселений необходимые корректировки были утверждены. Это, в частности, позволило сократить длительность приостановок финансирования, связанных с переоформлением и переносом показателей по лицевым счетам бюджетов района и поселений.

Рисунок. Мероприятия, необходимые для проведения преобразования поселений путем объединения с городским округом Березники

Был проведен ряд мероприятий, необходимых для осуществления преобразования, подробно они представлены на рисунке, но для понимания отдельно укажу, что нам пришлось закрыть и открыть все счета района, поселений и всех муниципальных учреждений. Перенос показателей по доходным и расходным счетам, бюджетных обязательств пришлось сделать дважды. Первый раз — когда был изменен финорган, показатели перенесли на прежних администраторов и распорядителей, затем — с администраторов и ГРБС района и поселений на администраторов и распорядителей городского округа.

Изменения в информационных системах

Изменения осуществлялись в различных информационных системах федерального и краевого уровней. Как только было изменено наименование финоргана в системе «Электронный бюджет», в единой информационной системе в сфере закупок в личном кабинете уполномоченного органа появились неисполненные контракты и начатые процедуры, которые организовали еще ГРБС района. Для исполнения контрактов и завершения процедур все они — контракты, начатые аукционы и конкурсы района — были перераспределены в информационной системе на ГРБС городского округа. По проектам с участием федерального бюджета, как, например, «Формирование современной городской среды», в системе «Электронный бюджет» были подписаны новые соглашения для получения средств федерального и краевого бюджетов.

В Единую государственную систему регистрации юридических лиц, администрируемую налоговой службой, были внесены изменения в части смены учредителей для всех учреждений района и поселений. А в дальнейшем эти данные были интегрированы в «Электронный бюджет» и так далее. Взаимодействие этих систем проходило не гладко и потребовало немало усилий и согласований.

К вопросу о стимуляции

Необходимо отметить, что краевые власти стимулируют муниципалитеты к укрупнению территорий. На краевом уровне разработан ряд соответствующих нормативных документов. В частности, на каждый сэкономленный на содержании органов МСУ рубль добавляется рубль из краевого бюджета, дополнительно выделяются средства из дорожного фонда региона, увеличен объем средств единой субсидии, которая направляется на реализацию муниципальных программ, инвестиционных проектов муниципального образования.

Но если изучить нормативы по НДФЛ — основному источнику доходов муниципалитета, доля которого в собственных доходах у нас составляет около 50%, — то получается, что по закону Пермского края норматив отчислений НДФЛ у городского округа ниже, чем у района, на 5%. А это потери порядка 30 миллионов рублей. То есть в части постоянного, стабильного, собственного источника дохода преобразованный муниципалитет проиграл (таблица).

Пробелы в законодательстве

Отдельно остановлюсь на вопросах, не урегулированных действующим законодательством. Не решен вопрос подписания актов передачи показателей лицевых счетов администраторов доходов бюджета при реорганизации и передачи полномочий по администрированию доходов. Так как органы местного самоуправления района и поселений уже утратили свои полномочия, то эти полномочия перешли в городской округ, и акты с обеих сторон были подписаны представителями городского округа. По факту получается, что передача произошла самим себе.

Аналогичная ситуация возникла при исполнении бюджетов поселений и района. В соответствии с законодательством представительные органы поселений должны были принять решение о передаче полномочий району. В нашем случае депутаты Березниковской городской думы должны были передать полномочия сами себе, что лишено логики.

Получается, что муниципальных образований — района и поселений — с августа 2018 года не существует, а их бюджеты остались. И в эти бюджеты вносились изменения, готовился отчет об их исполнении в соответствии с нормативными актами уже городского округа. К примеру, бюджеты района и поселений были составлены на основе 46 программ, которые необходимо было исполнить, внести в них изменения, провести по ним оценку эффективности реализации, осуществить мониторинг результатов их выполнения. Это притом что муниципального образования уже не было и ответственные исполнители за показатели в этих программах утратили свои полномочия. Данная работа, которую согласно действующему законодательству требуется провести, в переходный период абсолютно бессмысленна. То же самое относится и к отчету об исполнении бюджета, и к проведению публичных слушаний по отчету об исполнении бюджета.

Много вопросов было и в части сдачи шести годовых отчетов. Для нас именно это стало самым трудным этапом работы, так как в отчетных формах района и городского округа есть ряд отличий. Кроме того, бухгалтерский учет в поселениях, как оказалось, осуществлялся с нарушением методологии.

С наступлением нового, 2019 года бюджет муниципального образования стал единым и все процедуры по закрытию и открытию счетов учреждениям бывшего района и поселений пришлось проделать снова.

Исходя из собственного опыта укрупнения муниципалитета, считаем что назрела необходимость внесения изменений в федеральное законодательство. В частности, в Бюджетном кодексе предлагаем закрепить переходный период для случаев преобразования муниципалитетов в середине финансового года. А в приказе Федерального казначейства № 21н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства» в разделах «Особенности приемки-передачи показателей лицевого счета администраторов доходов» и «Порядок передачи показателей лицевого счета бюджета в случае образования нового финансового органа» необходимо предусмотреть исключение двойной передачи показателей.

Текущие процессы

Параллельно с объединением с Усольским районом в Березниках реализуется ряд других проектов. Активно идет работа по централизации функций бухгалтерского и кадрового учета. На сегодняшний день 94% учреждений обслуживаются в централизованной бухгалтерии муниципального образования, в том числе все учреждения бывшего Усольского района и поселений. Кроме учреждений, централизованная бухгалтерия обслуживает и органы местного самоуправления, включая финансовое управление, городскую думу и контрольно-счетную палату. Процент централизации в Березниках самый высокий по Пермскому краю, ряд территорий еще только регистрирует централизованные бухгалтерии. Параллельно ведем работу по переводу бухгалтерского учета в «облако».

В процессе реализации находится проект по оптимизации сети муниципальных учреждений, объединение учреждений в одно юридическое лицо. Например, 86 образовательных учреждений муниципального образования планируется объединить в 14 учреждений. На региональном уровне также идет автоматизация процессов планирования и осуществления закупок. Все информационные региональные системы — закупок, планирования и исполнения бюджета, — интегрированы между собой. В дальнейшем планируется их интеграция с облачной бухгалтерией.

Таблица. Уменьшение норматива отчислений на территории бывшего Усольского района по НДФЛ

Преобразование муниципальных образований путем их объединения неизменно приносит с собой массу проблем, вопросов, далеко не всегда решаемых на местном уровне, и много часов сверхурочной работы. Еще больше сложностей возникает, если объединение происходит в середине финансового года. Процессы укрупнения муниципальных образований сейчас проходят во многих субъектах РФ. «Бюджет» приглашает читателей к дискуссии на эту тему на страницах журнала. Сегодня мы публикуем статью об опыте преобразования поселений, входящих в состав Усольского муниципального района Пермского края, путем их объединения с городом Березники. Ждем ваших статей на заданную тему.