XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Как достичь бюджетной сбалансированности

Александр Владимирович ФРЫГИН, начальник Финансового управления Администрации городского округа Щелково Московской области, заслуженный экономист РФ и Московской области, кандидат экономических наук

Дефицит бюджета, рост долговой нагрузки и кредиторской задолженности — в 2014–2015 годах ситуация с планированием и исполнением бюджета в Щелковском муниципальном районе¹ была непростой. Начиная с подготовки проекта главного финансового документа на 2016 год, был изменен подход к формированию бюджетных показателей и самой организации бюджетного процесса.

¹  20 декабря 2018 года Московская областная дума приняла закон о преобразовании Щелковского муниципального района в городской округ Щелково.

Идеальная модель организации и осуществления бюджетного процесса любого публично-правового образования предполагает отсутствие дисбаланса между доходами и расходами. При этом надо учесть, что бюджет по своей сути является концентрированным выражением экономической политики, проводимой на территории. Через бюджет и бюджетную стратегию реализуются вопросы налоговой нагрузки, стимулирования отраслей реального сектора экономики, финансирования социальной сферы. И функционирование бюджетного механизма необходимо четко настроить, чтобы все целевые группы понимали, какие условия у них будут в ближайшей перспективе: налоги (бизнес-сообщество), финансовое обеспечение (социальная сфера), наличие бесплатных услуг (население) и так далее.

Разбалансированность

Обеспечение стабильности бюджета при любых условиях является нашей основной задачей. При этом нельзя завышать его доходную часть, не имея реального представления о том, за счет каких источников она будет наполняться. Неправильным будет и завышение расходов исходя из принципа необходимости или по каким-то другим причинам, если это приведет к кассовым разрывам, росту долга и в конечном итоге к разбалансировке бюджета. Считать, что для роста объемных показателей необходимо принять простые решения — увеличить дефицит бюджета или размер долговых обязательств, — тоже неприемлемо. За каждое простое решение необходимо платить — рисками потерять в дальнейшем управление бюджетом, ростом затрат на обслуживание долга и т. д.

Ситуация, сложившаяся в сфере исполнения муниципального бюджета в 2014–2015 годах, была непростая. Доходная часть за эти два года не была выполнена как в целом по бюджету, так и по налоговым и неналоговым доходам. Причем последнее наиболее сильно ударило по возможностям исполнения муниципалитетом своих функций. К примеру, в 2015 году бюджет по доходам в целом был выполнен на 94,6%, в том числе по налоговым и неналоговым доходам — на 92%. Не было обеспечено выполнение плановых назначений по таким бюджетообразующим источникам, как налог на доходы физических лиц и неналоговые доходы.

Это говорит о том, что изначально были завышены плановые показатели как в целом по доходам, так и по отдельным источникам, не были учтены ни динамика поступлений, ни возможные риски недопоступлений. Особенно это сказалось на исполнении прогнозных показателей по неналоговым доходам, где выполнение составило всего 71,9% запланированного объема. Дополнительно ситуацию усложнило наличие на 1 января 2015 года муниципального долга перед коммерческими банками в размере 150 миллионов рублей. При этом кредитные ресурсы привлекались не на покрытие затрат, связанных с инвестициями или капитальными вложениями, направленными на развитие района, а на текущие расходы.

Расходная часть бюджета за 2015 год, исходя из имеющегося ресурсного обеспечения, была выполнена всего на 90,6%. Недофинансирование практически всех отраслей привело к образованию помимо прямого муниципального долга кредиторской задолженности перед поставщиками — более 200 миллионов рублей. Другими словами, причиной образования просроченной кредиторской задолженности являлось неполное финансовое обеспечение муниципального задания.Остаток средств на счетах местного бюджета на 1 января 2016 года составлял всего 17,5 миллиона рублей.

То есть бюджет был практически разбалансирован, текущие расходы из-за недостатка собственных источников доходов частично покрывались за счет банковских кредитов с высокими процентными, в отличие от бюджетных, ставками, частично не покрывались вообще. Управление бюджетными расходами шло в ручном режиме, когда каждый день приходилось решать, что профинансировать, а какие расходы следует отложить. В этой связи, начиная с подготовки проекта бюджета на 2016 год, был изменен подход к формированию бюджетных показателей и самой организации бюджетного процесса.

Новые задачи

Начиная с 2016 года стратегическими задачами в области бюджетной политики на трехлетний период с ежегодной передвижкой на один год вперед явились:

1. Долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджета. Консервативный подход к прогнозу основных макроэкономических показателей должен был обеспечить реальность предусмотренных в бюджете доходов и расходов. Это, в свою очередь, определило необходимый уровень предсказуемости, а также финансовых условий для функционирования социальной сферы и ведения бизнеса.

2. Планирование и осуществление бюджетных расходов с учетом возможностей доходной базы бюджета в рамках существующих бюджетных ограничений. Установление предельных возможностей финансового обеспечения муниципальных программ и целей, на которые у района достаточно средств и мер регулирования.

3. Повышение эффективности управления бюджетными расходами, которое включает обеспечение взаимосвязи бюджетных ассигнований с результатами их использования на всех этапах бюджетного процесса. Муниципальные программы, отражающие показатели стратегических документов развития района, обеспечивают их автоматическую подстройку к приоритетам основных направлений экономической политики. В этой логике особое внимание концентрируется на обосновании целей и результатов использования бюджетных средств, контроле за их достижением, и главенствующую роль играет именно муниципальная программа, а не функциональная структура расходов.

4. Увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов за счет дополнительного вовлечения в оборот объектов обложения, улучшения качества администрирования доходов. Это позволяет сделать систему платежей более простой и прозрачной для бизнеса, а также увеличивает собираемость налоговых и неналоговых доходов.

5. Проведение ответственной долговой политики. Это предусматривает финансирование дефицита за счет собственных источников, не привлекая банковские заимствования для его покрытия. В случае наличия муниципального долга — оперативное управление ликвидностью бюджета, минимизация рисков наступления пиков платежей.

Реализация

В целях формирования и исполнения доходной части бюджета были реализованы мероприятия, направленные, с одной стороны, на обеспечение реалистичности запланированных показателей, с другой — на обеспечение поступления в бюджет прогнозируемого объема доходов. В частности, была проанализирована деятельность организаций-банкротов и совместно с налоговыми органами и службой судебных приставов определены возможности взыскания числящейся за ними задолженности. Рассмотрена деятельность крупных и крупнейших плательщиков, особенно тех, кто имеет значительные скачки размеров платежей за ряд лет в сторону увеличения или уменьшения. Это позволило представить объективный показатель по налогу на доходы физических лиц.

На финансовый орган муниципального района были возложены обязанности по составлению и исполнению бюджетов городских и сельских поселений в соответствии с заключенными с ними соглашениями, а следовательно, и ответственность за консолидированный бюджет района. В этой связи был проведен анализ поступлений в поселенческие бюджеты имущественных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц). Были установлены причины как уменьшения (изменение кадастровой стоимости объектов налогообложения в результате судебных решений, выбытие объектов), так и увеличения (постановка на учет ранее неучтенных объектов) платежей.

В области неналоговых доходов совместно с их администраторами были определены возможности для увеличения поступлений по арендным платежам за землю и имущественный комплекс, планы приватизации объектов муниципальной недвижимости и изъятия земельных участков и объектов недвижимости у организаций, имеющих значительные суммы и длительные сроки задолженности. В результате объемные показатели поступления доходов увеличились (таблица 1). Но главным явилось другое — реальное наполнение бюджета и перевыполнение плановых назначений (таблица 2). Тем самым была исключена опасность недовыполнения кассового плана по доходам на протяжении всего календарного года, а сфера бюджетного финансирования получила возможность осуществлять платежи по всем позициям своевременно и в полном объеме.

За основу составления расходной части бюджета были взяты региональные и муниципальные программы, где определялись источники их финансового обеспечения из областного и местного бюджетов, расходы непрограммного характера, а также нормативы финансовых затрат по каждой отрасли. Была сформирована комплексная и гибкая система управления бюджетными расходами, которая реализовалась в тесной увязке с задачами стратегического планирования. После утверждения проекта бюджета на 2016 год и плановый период 2017–2018 годов началась перерегистрация бюджетных обязательств с учетом задолженностей прошлых лет в текущих расходах. Болезненно это было? Безусловно, поскольку автоматически уменьшалось финансирование сегодняшних затрат. Но без этого шага мы не смогли бы ликвидировать наши предыдущие долги. Не было принято ни одного бюджетного обязательства без наличия реального источника его денежного обеспечения. В начале каждого бюджетного цикла все бюджетные обязательства инвентаризировались, то есть проверялись на степень соответствия расходным полномочиям. В результате отсекались затраты, не относящиеся к вопросам местного значения.

Важным инструментом повышения качества и доступности муниципальных работ и услуг стало муниципальное задание. Его внедрение потребовало создания новых подходов к работе учреждений, изменило отношение между учредителем и подведомственными учреждениями. Основным критерием деятельности подведомственной сети стало не освоение выделенных ассигнований, а выполнение муниципального задания с точки зрения количества и качества оказанных услуг. Сами бюджетные процедуры при этом стали опираться на действенные механизмы — базовые перечни услуг и работ. Это позволило обеспечить увязку состава и объема услуг с гарантиями и обязательствами бюджета района. Итогом проведенных мероприятий стало:

• обеспечение взаимосвязи бюджетных ассигнований с результатами их использования на всех этапах бюджетного процесса;

• формирование конкурентной модели оказания муниципальных услуг, обеспечивающей повышение их качества;

• повышение системности и оперативности исполнения бюджета, а также эффективности использования бюджетных средств.

Результаты

Количественные результаты проделанной работы выразились в полном погашении банковского кредита, ликвидации кредиторской задолженности перед поставщиками. Мы полностью отказались от ручного управления бюджетом — все платежные документы оплачиваются полностью и своевременно, то есть в автоматическом режиме.

Возросли суммы средств на счете местного бюджета. Так, остатки средств на 1 января 2018 года составили 309 миллионов рублей, на 1 января 2019 года — 390,4 миллиона рублей, что позволило покрыть все запланированные расходы. И это происходило на фоне роста расходов муниципального образования в стоимостном выражении (таблица 3). Таким образом, в настоящее время бюджет Щелковского муниципального района стал сбалансированным, ликвидным и стабильным в части выполнения его доходной и расходной частей.

Нерешенные проблемы

Сбалансированность и стабильность бюджета являются не только целью планирования и организации бюджетного процесса в муниципальном образовании, но и важнейшим инструментом повышения эффективности управления финансовыми ресурсами территории в целом. С точки зрения ресурсного обеспечения данное понятие подразумевает реалистичность потолков бюджетных расходов, их соответствие доходному потенциалу бюджета. При условии отсутствия форс-мажорных обстоятельств и корректном планировании в ходе исполнения бюджета, то есть в дальнейшем, исключается необходимость проведения регулярных сокращений финансирования программных и непрограммных мероприятий. Это вытекает из того, что все участники бюджетного процесса располагают средствами, необходимыми для достижения цели и решения поставленных задач. Бюджет, в свою очередь, имеет достаточный запас прочности в виде стабильно поступающих доходов.

В то же время идеализировать данную ситуацию не стоит, поскольку в настоящее время сохраняется несколько направлений, требующих дополнительной проработки. Имеется целый ряд проблем, обусловленных особенностями реализации проводимых мероприятий. К ним относятся:

• неполный учет налоговых расходов (выпадающих доходов), образующихся за счет предоставления льгот, освобождения от уплаты и иных преференций по платежам, которые являются источниками формирования доходной базы бюджета;

• отсутствие или неполный учет в общем объеме финансирования муниципальных программ средств, относящихся к внебюджетным источникам;

• неопределенность подходов к установлению сроков реализации программ, поскольку действующие порядки не содержат жестких требований к указанным срокам. По разным причинам они неоднократно пролонгируются. Это вызывает необходимость внесения изменений и уточнений в бюджет, что может привести к определенному дисбалансу доходов и расходов.

Устранение подобного рода недостатков будет являться одним из факторов повышения эффективности управления муниципальными финансами, синхронизации действий участников не только на период бюджетного цикла, но и в долгосрочной перспективе.

Справка «Бюджета»

Удаленность городского округа Щелково от Москвы — 25 километров. Это территория с хорошо развитой промышленностью, мощной научной базой, богатым культурным наследием, квалифицированными кадрами. Численность населения — 209,5 тысячи человек. Основа реального сектора экономики муниципалитета — промышленный комплекс. Развиваются малое предпринимательство, розничная торговля и другие отрасли реального сектора экономики.

Таблица 1. Поступление доходов в бюджет Щелковского района в 2015–2018 гг.

	2015 г., млн руб.	2016 г.		2017 г.		2018 г.
		Всего, млн руб.	Рост к 2015 г., %	Всего, млн руб.	Рост к 2016 г., %	Всего, млн руб.	Рост к 2017 г., %
Доходы, всего, в т. ч.	5494,1	5565,8	101,3	6561,4	117,9	7528,4	114,7
Налоговые и неналоговые	2133,2	2477,2	116,1	2750,9	111,1	3279,3	119,2

 Таблица 2. Исполнение бюджета Щелковского района по налоговым и неналоговым доходам в 2014–2018 гг.

	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.
План, млн руб.	2021,3	2318,4	2435,0	2521,7	3011,3
Факт, млн руб.	1914,2	2133,2	2477,2	2750,9	3279,3
% исполнения	94,7	92,0	101,7	109,1	108,9

Таблица 3. Объемные показатели по расходам бюджета Щелковского района

2015 г., млн руб.	2016 г.		2017 г.		2018 г.
	Всего, млн руб.	Рост к 2015 г., %	Всего, млн руб.	Рост к 2016 г., %	Всего, млн руб.	Рост к 2017 г., %
5320,1	5507,9	103,5	6393,3	116,1	7419,0	116,0