XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Вопросы местного значения

Для повышения бюджетной обеспеченности Председатель Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности В. С. Тимченко отметил, что проблемы местного самоуправления постоянно находятся в зоне внимания законодателей. В ноябре этого года состоится очередное заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ, решения которого зададут направления для изменения законодательства в этой сфере и подходов к его реализации. Представитель Совета Федерации рассказал об изменениях федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенных в мае этого года Федеральным законом № 87-ФЗ, а также о законотворческой работе на ближайшую перспективу. В частности, он отметил: сегодня активно обсуждаются темы городских агломераций, но необходимо не забывать, что все-таки большинство сельских территорий в эти новообразования не войдет. При этом имеет место тенденция к сокращению числа муниципальных образований, и происходит оно за счет сельских поселений. Поэтому, по мнению сенатора, занимаясь формированием городских агломераций, их нормативной базы, необходимо сохранить элементы ключевых направлений развития сельских территорий, не входящих в агломерацию. Следовательно, на повестке дня стоит задача сохранения сельских поселений в системе местного самоуправления, поддержка перспективных в плане социально-экономического развития муниципальных образований.

Кстати, одним из способов повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований Тимченко видит изменение порядка зачисления НДФЛ. «Конечно, администрировать налог на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту жительства непросто. Кроме того, это сократит налогооблагаемую базу некоторых регионов. Поэтому у этого нововведения так много противников, но без него мы не сможем добиться желаемой обеспеченности многих муниципалитетов. Причем наши эксперты посчитали, что, если с федерального уровня передать на региональный от одного до полутора процентов налога на прибыль организаций, это полностью компенсирует выпадающие доходы тех субъектов, которые выигрывают от применяемой сегодня схемы распределения НДФЛ», — сказал сенатор. Централизация налоговых доходов и их дальнейшее перераспределение были оправданны и целесообразны в 1990-е годы, когда бюджет был очень слабым и не мог обеспечить основной функционал государства. Сейчас, когда ситуация выправлена, по мнению сенатора, нужно дать субъектам РФ и муниципалитетам возможность более свободно распоряжаться доходами. Тем более, как полагают многие эксперты, некоторые налоги эффективнее администрировать именно на местном уровне.

За нотариуса

Директор Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции РФ А. А. Корнеев продолжил тему принятых законодательных новшеств и их последствий. В частности, он рассказал, что за четыре с небольшим месяца действия Федерального закона № 87-ФЗ, предложившего новый тип муниципального образования, муниципальные округа уже созданы в трех субъектах РФ. В будущем прогнозируется увеличение их числа. Введение муниципальных округов требует внесения изменений примерно в 70 федеральных законов, устанавливающих полномочия местного самоуправления, и в большой массив правительственных актов. Минюсту уже дано соответствующее поручение, и работа ведется.

Корнеев обратил внимание собравшихся на то, что 87-ФЗ, помимо прочего, содержит положение, предусматривающее упорядочивание и унификацию наименований муниципальных образований. Положение было внесено Минюстом в целях обеспечения актуальности реестра Федеральной информационной адресной системы, которую ведет ФНС России. Поставщиком данных о муниципальных образованиях является Министерство юстиции РФ. И сейчас ведомство навело порядок, исключив случаи наличия наименований, по которым невозможно определить принадлежность муниципалитета к тому или иному региону и району. До вступления закона в силу в реестре, например, значилось 46 муниципалитетов с названием «Октябрьский» без какой-либо дополнительной информации. «Мы предусмотрели возможность сокращенного наименования, что позволит избежать финансовых затрат при переименовании», — отметил Корнеев.

Еще одно полезное новшество в июле этого года внесено в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. А именно: теперь совершать нотариальные действия во входящем в состав муниципального или городского округа населенном пункте может уполномоченное должностное лицо местной администрации муниципального или городского округа в случае, если такое должностное лицо в соответствии со своей должностной инструкцией исполняет должностные обязанности в данном населенном пункте. Но тут есть два условия: такой населенный пункт не должен являться административным центром муниципального или городского округа и в нем не должно быть нотариуса.

Эффект от укрупнения

Доклад президента Европейского клуба экспертов, профессора Института управления и регионального развития РАНХиГС Э. Э. Маркварта был посвящен методическим подходам к оценке территориальной реформы местного самоуправления. По его мнению, сегодня говорить о сложившейся системе территориальной организации местного самоуправления нельзя, так как процесс передела территорий, изменений статуса носит перманентный характер. «В моем понимании территориальная организация служит для того, чтобы обеспечивать, с одной стороны, доступность власти, с другой — эффективность муниципального управления. И сама территориальная организация, и все территориальные реформы имеют смысл только в том случае, если их проведение сохраняет баланс этих подходов», — подчеркнул профессор.

В своем выступлении эксперт предложил методику определения эффективности укрупнения муниципальных образований. Прежде всего необходимость территориальной реформы должна быть доказана, а возможные последствия проанализированы и оценены по трем параметрам:

1) экономия издержек при производстве публичных услуг;

2) укрепление административного и управленческого потенциала;

3) степень вовлеченности населения в решение вопросов местного значения.

В предложенной архитектуре оценки эффективности для каждого из этих параметров установлено по несколько критериев. Например, при оценке экономии от территориальной реформы должны рассматриваться:

• доходы бюджета муниципального образования в целом, а также в разрезе собственных доходов (в том числе налоговых), межбюджетных трансфертов и их видов;
• расходы бюджета в целом, на душу населения, на персонал органов местного самоуправления с учетом возможного вывода муниципальных служащих в муниципальные учреждения;
• расходы на предоставление муниципальных услуг (общие и/или подушевые);
• совокупные расходы на реализацию реформы (стоимость реформы), которые включают не только затраты на проведение референдумов (если проводились), публичных слушаний, переименования и т. п., но и на различные выплаты по трудовому законодательству, гражданско-правовым договорам, выплаты социального характера и иные. Здесь же следует учитывать и единовременные и/или периодические бюджетные трансферты, назначение которых позволяет утверждать об их непосредственной или опосредованной связи с проводимыми территориальными преобразованиями.

При оценке управленческой эффективности следует учитывать такие показатели, как численность работников органов МСУ, численность работников муниципальных учреждений, объем и доступность муниципальных услуг, их качество, а также сроки и качество принимаемых управленческих решений. При оценке партисипативности анализу подлежат муниципальные выборы (количество избираемых органов и лиц, количество депутатов на тысячу жителей, доля лиц, принявших участие в выборах, общее количество депутатов и их количество на тысячу жителей); гражданская активность / гражданские инициативы (количество, предмет и результаты референдумов и гражданских инициатив), отношение к преобразованиям местных жителей и местных элит, а также отток последних в связи с невозможностью реализовать себя в местной политике.

«Мы предложили шести субъектам РФ провести исследование на основании этой методики. Практически во всех субъектах результаты совпадают. Экономию укрупнение не дает, вовлеченность граждан снижается, профессионализм повышается, но при этом снижается доступность власти», — подвел итог эксперт.

Муниципальное образование — участник нацпроекта

До сих пор не завершена дискуссия по определению модели и механизмов взаимодействия субъектов и муниципальных образований при реализации национальных проектов. В то же время большая часть мероприятий будет реализовываться непосредственно в муниципалитетах. Порядка 80% предусмотренных для достижения национальных целей средств осваиваются не федеральными органами власти, а передаются регионам и внебюджетным фондам.

Самый сложный для контроля надлежащего использования средств случай — это когда трансферт сначала уходит из федерального бюджета в бюджет субъекта, потом в бюджет муниципального образования, а последнее передает средства своему подведомственному учреждению. Дело в том, что результат реализации национального проекта (например, количество построенных ФАПов, переобученных специалистов и т. д.) будет виден Минфину России только тогда, когда исполнен контракт и подписан акт выполненных работ. Поэтому, как отметил директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Министерства финансов РФ Н. А. Бегчин, работа, которая сейчас проводится по организации системы мониторинга, направлена на то, чтобы субъектом мониторинга стал последний держатель контракта.

Минфин России предлагает следующую схему. «Мы выстраиваем систему взаимодействия между Федерацией и субъектом, и основные инструменты такого взаимодействия — безденежные соглашения. Это то, чего раньше в практике не было», — сказал Бегчин. Если в федеральном проекте обозначены результаты, которые декомпозированы по субъектам, то между руководителем федерального проекта и регионом заключается безденежное соглашение, в котором последний обязуется достичь обозначенного результата. Далее формируется региональный проект, в который этот результат уже попадает как данность. При этом вся цепочка взаимодействия осуществляется в подсистеме «Электронного бюджета», в рамках которой утверждаются паспорта национальных и федеральных проектов, заключаются безденежные соглашения и утверждаются паспорта региональных проектов. При такой схеме органы МСУ выступают лишь как участники региональных проектов и, таким образом, попадают в систему мониторинга. Более того, если муниципальное образование предоставляет субсидию на иные цели бюджетному учреждению, то тогда и оно становится участником регионального проекта.

Несколько слов Бегчин сказал и о работе, которая сейчас ведется для ускорения взаимодействия заинтересованных сторон и сокращения сроков планирования и реализации мероприятий национальных проектов. До сегодняшнего дня освоение средств идет медленно. Минфин России проанализировал причины и определил, что основным замедляющим процесс фактором является то, что в большинстве случаев соглашения о предоставлении межбюджетных трансфертов заключены на один год, даже если софинансирование предусмотрено на все три года. Минфин подготовил проект постановления Правительства РФ, которое определит в качестве обязательного требования заключение соглашений на три года в случае, если распределение средств утверждено на этот срок.

Вторая проблема связана с тем, что правила распределения субсидий между субъектами РФ и муниципальными образованиями утверждаются в начале финансового года. Сейчас, как сказал представитель Минфина России, вводится требование по утверждению правил до начала финансового года. Более того, уведомления о предоставлении бюджетных трансфертов теперь не могут быть доведены до утверждения правил распределения субсидий (рисунок).

Рисунок