XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Реформирование муниципальных финансов: оптимистическая точка зрения

Пермь — один из крупнейших городов Урала, краевой центр. В последние годы в городе устойчиво увеличивается объем производимой продукции, растет уровень жизни населения. Настоящее и будущее города во многом определяется политикой в области финансов. В 2007 г. бюджет Перми впервые был сформирован в рамках трехлетнего периода — на 2008–2010 гг.

Елена ЧУГАРИНА, начальник Департамента финансов города Перми

Из 14 субъектов РФ, входящих в состав Приволжского федерального округа, только в пяти субъектах, включая Пермский край, с 2008 г. формируются трехлетние бюджеты. Город Пермь стал одним из немногих муниципальных образований, которые приняли бюджет не на один год, как раньше, а на три.

Для того чтобы сформировать бюджет Перми в соответствии с положениями, закрепленными в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, в июне 2007 г. администрация города внесла на рассмотрение в Пермскую городскую Думу новую редакцию Положения о бюджете и бюджетном процессе в городе Перми. Одновременно был разработан регламент подготовки проекта бюджета города на очередной финансовый год и плановый период, где были определены основные подходы при формировании бюджета и составлен план мероприятий субъектов бюджетного планирования при формировании проекта бюджета. Этому предшествовала разработка основных направлений бюджетной политики и прогноза социально-экономического развития города.

Принципы формирования бюджета

В основных направлениях бюджетной политики города Перми на 2008–2010 гг. названы главные принципы формирования бюджета с четко выраженными подходами к планированию доходов и расходов:

1. Формирование в среднесрочной перспективе бездефицитного бюджета с принятием расходных обязательств в объеме, не превышающем собственных доходных источников. Дефицит бюджета допускается только за счет принятия нового расходного обязательства инвестиционного характера с прогнозируемым по окончании трехлетнего периода реальным источником замещения произведенных расходов — это так называемые самоокупаемые инвестиционные проекты, на осуществление которых привлекаются кредитные средства, а доходы от реализа­ции высвобождаемого имущества (земли) поступят в бюджет после их ввода.

2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, то есть переход от управления затратами к управлению результатами. Данное направление предполагает формирование муниципальных заданий, на основе которых можно прогнозировать конечный результат деятельности субъектов бюджетного планирования: главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета и главных распорядителей бюджетных средств.

То есть при выполнении конкретного мероприятия, обеспеченного определенным бюджетным ресурсом, имеется четкое понимание реальной возможности достижения заданного результата.

3. Формирование бюджета на основе напряженных бюджетных заданий для администраторов доходов бюджета города. Бюджетная политика в области доходов предусматривает установление реалистичных, но напряженных бюджетных заданий, стимулирующих главных администраторов доходов к постепенному приближению к налоговому (доходному) потенциалу.

По отдельным неналоговым доходам (от продажи муниципального имущества и земли) применялись элементы пообъектного планирования — уже при формировании проекта бюджета в администрации составлялся и согласовывался перечень планируемых к продаже объектов и доходов от них.

Администрирование сегодня ведется на совершенно ином уровне, чем, скажем, два года назад. Так, с 2006 г. отмечается значительный рост доходов городской казны: по налогу на доходы физических лиц поступления увеличились с 2 800 до 5 000 млн руб., по земельному налогу — с 800 до 2 100 млн, по доходам от аренды земельных участков — с 429 до 740 млн, по доходам от приватизации — с 242 до 1 100 млн. Из-под муниципального «крыла» выводится непрофильное имущество, действует четкий план приватизации.

4. Увеличение инвестиционной составляющей бюджета, направленное на повышение уровня и качества жизни населения.

Этапы формирования бюджета

Подготовка проекта бюджета Перми осуществлялась в три этапа. На первом этапе субъектами бюджетного планирования в рамках установленных функций и полномочий были составлены приоритетные проекты, определяющие цели и задачи деятельности до 2010 г., а также мероприятия по их выполнению.

В основу трехлетнего бюджета легли доклады субъектов бюджетно­го планирования о результатах и ос­новных направлениях деятельности (ДРОНД) и проекты отраслевых бюджетов на 2008–2010 гг. Цели и задачи, утвержденные в приоритетных проектах субъектов бюджетного планирования, стали основополагающей частью ДРОНД.

Бюджетная комиссия, созданная при администрации города Перми, провела три круга заседаний по рассмотрению ДРОНД 22 структурных подразделений:

• на первом круге каждый субъект бюджетного планирования определил в ДРОНД цели, задачи, основные направления и показатели результативности деятельности;
• на втором круге для главных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета рассматривались проекты бюджетных заданий, для главных распорядителей бюджетных средств — потребность в бюджетных средствах для выполнения поставленных задач;
• на третьем круге были рассмотрены проекты управленческих бюджетов по функционально-целевым блокам, составленные на основе доведенных бюджетных заданий по доходам и лимитов бюджетных ограничений по расходам.

В процессе анализа ДРОНД была проведена полная инвентаризация расходных обязательств города, четко определены полномочия и функции структурных подразделений администрации, потенциальные результаты исполнения бюджета. Серьезная и трудоемкая работа бюджетной комиссии позволила из всей совокупности проблем города выделить наиболее значимые и приоритетные в ближайшем трехлетнем периоде:

• строительство и капитальный ремонт автомобильных дорог, обеспечивающих привлекательность общественного транспорта;
• ликвидация несанкционированных свалок;
• проведение капитального ремонта многоквартирных домов;
• разработка проектов межевания территории города;
• расселение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в том числе проживающих в ветхом и аварийном жилищном фонде;
• оптимизация сети автостоянок на территории городского округа;
• сокращение очереди в дошкольные образовательные учреждения;
• приведение в нормативное состояние учреждений образования и здравоохранения с целью проведения их лицензирования.

Потребность в средствах на обеспечение всех нужд инфраструктуры города в 2008 г. составила 21 млрд руб. при планируемых доходах в объеме 12,5 млрд, что предполагает бюджетные ограничения.

На втором этапе формирования проекта бюджета проводились балансировка бюджета и определение объемов бюджетных ограничений для каждого субъекта бюджетного планирования с использованием элементов управленческого бюджета. Для обеспечения сбалансированности бюджета в долгосрочной перспективе и в целях исключения принятия новых расход­ных обязательств постоянного характера за счет разовых доходов использовались следующие подходы:

• объем действующих и принимаемых расходных обязательств на выполнение собственных полномочий города Перми, направленных на обеспечение текущей деятельности и имеющих неопределенный срок действия, не должен превышать объем доходов постоянного характера;
• объем действующих и принима­емых расходных обязательств, связанных с капитальными вложениями в объекты муниципальной собственности, не должен превышать объем доходов разового (непостоянного) характера;
• расходы на самоокупаемые инвестиционные проекты обеспечиваются за счет привлеченных кредитных ресурсов коммерческих банков.

Для этого собственные доходы бюджета были условно разделены на две группы:

• доходы постоянного характера (налог на доходы физических лиц, земельный налог, единый налог на вмененный доход, налог на имущество физических лиц);
• доходы разового (конъюнктурного) характера (доходы от продажи и аренды муниципального имущества, земельных участков, штрафы).

Расходные обязательства также были разделены на несколько групп:

• расходы на реализацию приоритетных направлений деятель­ности администрации города;
• расходы, связанные с увеличением объема или качества муниципальных услуг;
• расходы на приведение объектов муниципальной собственности в нормативное состояние;
• расходы на бюджетные инвестиции. В данной группе расходов особо выделяются самоокупаемые инвестиционные проекты строительства новых зданий с последующей продажей высвобождающегося имущества и земельных участков;
• прочие действующие расходные обязательства, направленные на решение вопросов мест­ного значения в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ;
• принимаемые расходные обязательства, направленные на решение вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ;
• действующие расходные обязательства, не отнесенные к вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ;
• принимаемые расходные обязательства, не отнесенные к вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

Такая группировка доходов и расходов позволила сбалансировать бюджет, исключив принятие новых расходных обязательств с неопределенным (постоянным) сроком действия за счет доходов разового характера. Кроме того, по выделенным группам расходов применялся разный уровень бюджетной обеспеченности — в зависимости от установленных приоритетных целей и задач, при этом действующие расходные обязательства были обеспечены на 100%.

Одним из элементов управленческого бюджета, используемых при составлении проекта бюджета, являлась группировка субъектов бюджетного планирования, объединенных общими целями и задачами, в функционально-целевые блоки (ФЦБ) под руководством заместителя главы администрации города, курирующего определенные направления деятельности.

Лимиты бюджетных ограничений, исчисленные с учетом указанных выше правил балансировки бюджета на три года, были доведены департаментом финансов до каждого руководителя ФЦБ в целом по соответствующему ФЦБ. Доведенные лимиты были распределены между главными распорядителями бюджетных средств внутри ФЦБ с учетом приоритетности расходов и исходя из объемов бюджетных средств, необходимых для достижения целей, отраженных в ДРОНД.

Руководитель ФЦБ вправе определять правила распределения средств между главными распорядителями, не нарушая установленные принципы балансировки бюджета в целом. При этом вполне возможны расходы, которые в управленческой логике являются приоритетом и отражаются в ДРОНД одного субъекта бюджетного планирования, а средства на их реализацию предусмотрены в классическом бюджете другого субъекта. Можно сказать, что через систему ДРОНД мы пришли к использованию системы управленческого бюджета.

На базе доведенных лимитов бюджетных ограничений главными распорядителями бюджетных средств были составлены ДРОНД, сформированы отраслевые бюджеты на три финансовых года, перечни объектов капитального ремонта, отраслевых мероприятий.

На последнем этапе на основании отраслевых бюджетов осуществлялся свод бюджета города на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с кодами доходов и расходов бюджетной классификации, то есть в классическом варианте.

Результаты

Итак, бюджет получился двухуровневым: с долго- и краткосрочными обязательствами (за счет постоянных и разовых источников). Последние по большей части обеспечивают расходы инвестиционной направленности. В 2008 г. на эти цели предусмотрено более 3,8 млрд руб., что в 6 раз больше уровня 2006 г. Инвестиционная направленность — одно из важнейших отличий бюджета Перми на 2008–2010 гг.

В соответствии с трехлетним бюджетом на обновление социальной инфраструктуры города выделено 4 млрд руб., что должно привести к существенному улучшению качества услуг, оказываемых населению в краевом центре.

Увеличены и расходы на социальные выплаты населению. Пенсионерам — «муниципальным льготникам» (не имеющим льгот по федеральному и краевому законодательству) — увеличена компенсация за проезд в общественном транспорте со 100 до 160 руб. в месяц, членам семей погибших во время прохождения военной службы по призыву — со 100 до 270 руб.

Утвержден норматив бюджетной составляющей питания школьникам из малоимущих и многодетных семей: для учеников первых-четвертых классов — 17,8 руб., пятых-одиннадцатых — 20,7 руб. На стипендии главы города Перми могут рассчитывать юные спортсмены — победители соревнований уровня России, Европы, мира. Стипендия установлена в размере 500–2 500 руб. в месяц каждому победителю.

Новый бюджет, с которым город будет жить ближайшие три года, сбалансирован. Главный документ носит социальный характер, и его приоритетными направлениями являются приведение в нормативное состояние учреждений образования и здравоохранения, ликвидация очередей в детские дошкольные учреждения. Для решения последней проблемы предложено несколько путей: приобретение муниципальных услуг по дошкольному образованию путем размещения заказа на рынке, реконструкция существующих и строительство новых детских садов, открытие дополнительных групп.

Принятие трехлетнего бюджета Перми важно и для горожан, и для бизнеса. Городские власти публично взяли на себя обязательства перед жителями по решению тех или иных задач. Для бизнеса утверждение среднесрочного бюджета — это возможность заключения долгосрочных контрактов на производство товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд и твердая уверенность в выполнении получателями бюджетных средств принятых обязательств.

Глава города Перми Игорь Шубин заявил: «Мы входим в новый год с четким пониманием того, сколько, как, когда и на какие цели мы будем расходовать и как планируем зарабатывать средства для бюджета». Можно сказать, что бюджет Перми сегодня является стратегическим документом, определяющим направления развития города. Хочется надеяться, что его исполнение приведет к улучшению жизни горожан.

Справка «Бюджета»

Елена Александровна ЧУГАРИНА, начальник Департамента финансов администрации города Перми

Родилась 23 декабря 1963 г. в Губахе Пермской области, в семье рабочих.

В 1984 г. окончила Пермский финансовый техникум; в 1997 г. — Пермскую государственную сельскохозяйственную академию им. Д. Н. Прянишникова.

1984–1986 гг. — ревизор-инспектор Верещагинского районного финансового отдела.

1986–1991 гг. — ревизор-инспектор Ленинского районного финансового отдела города Перми.

1991–1995 гг. — заместитель заведующего — начальник бюджетного отдела Мотовилихинского районного финансового отдела города Перми.

1995–1999 гг. — главный экономист, затем заместитель начальника бюджетного отдела финансового управления администрации города Перми.

1999–2005 гг. — начальник отдела планирования и финансирования объектов социально-культурной сферы и управления финансового управления администрации города Перми.

2005–2006 гг. — заместитель председателя Контрольно-счетной палаты города Перми.

С мая 2006 г. — начальник Департамента финансов администрации города Перми.

Имеет благодарности министра финансов Пермского края, главы администрации города Перми, благодарственные письма от председателя Контрольно-счетной палаты, главы администрации города Перми.

Источник: © Бюджет, 2008, № 6