XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

Объединительный процесс — назревшая необходимость

Перенастройка местного самоуправления в Приморском муниципальном районе позволила выстроить более эффективную систему муниципальной власти, оптимизировав при этом расходы на ее содержание.

В рамках реализации положений Федерального закона № 131‑ФЗ, который, напомним, принят осенью 2003 года, в сентябре 2004 года Приморский район был наделен статусом муниципального района, в состав которого вошли 18 сельских поселений. В 2005 году в состав района было включено еще одно сельское поселение — Соловецкое, которое до того момента являлось Соловецким районом.

Таким образом, к началу полномасштабной реформы местного самоуправления в Приморском районе было 19 сельских поселений, девять из которых имели численность населения меньше тысячи человек. В том числе: до 300 жителей — три поселения, от 300 до 500 жителей — три поселения, от 500 до 1000 жителей — три поселения. Достаточно высокая доля малонаселенных сельских поселений объяснялась тем, что при утверждении их границ соблюдался принцип пешеходной доступности до административного центра, установленный Законом № 131‑ФЗ. Данная структура просуществовала десять лет. В 2015 году в районе прошла масштабная кампания по укрупнению, в результате которой количество сельских поселений сократилось с 19 до 10. Данное решение было максимально взвешенным и своевременным.

Полномочий много, а денег и кадров мало

Федеральный закон № 131‑ФЗ наделил муниципалитеты большим количеством полномочий. На практике же оказалось, что небольшие и в первую очередь малонаселенные сельские поселения столкнулись с отсутствием реальных возможностей для их исполнения. Главным образом из-за отсутствия (или незначительности) на их территории производств, материально-ресурсного потенциала, а значит, и налогооблагаемой базы. Как следствие, у большинства сельских поселений Приморского муниципального района бюджеты оказались довольны скудны, при этом в штате местных администраций состояло по 6–7 человек. Вполне ожидаемо, что в ряде поселений до половины бюджетных расходов составляли расходы на содержание органов местного самоуправления, а в четырех поселениях удельный вес данных расходов достигал 60–80%.

Недостаточность доходной базы усугублялась и отсутствием квалифицированных кадров: не хватало юристов, бухгалтеров, экономистов, специалистов по вопросам землепользования и землеустройства, управления жилищно-коммунальным комплексом и дорожной инфраструктурой. В ряде поселений по причине их малонаселенности, труднодоступности и особенностей исторически сложившегося замкнутого уклада жизни в администрациях и муниципальных советах зачастую работали родственники, что вызывало недовольство населения.

Актуальной была проблема муниципального нормотворчества. Сельские поселения принимали однотипные муниципальные правовые акты, в связи с чем их количество в целом по району было очень велико. Ввиду отсутствия квалифицированных юристов в сельских администрациях правовые акты были низкого качества, зачастую опротестовывались органами прокуратуры, нередко специалисты районной администрации исправляли ошибки и даже осуществляли подготовку проектов документов. Из-за отсутствия соответствующих специалистов значительная часть полномочий по решению вопросов местного значения по бюджету, архитектуре и градостроительной деятельности, финансовому, земельному, жилищному, муниципальному контролю была передана по соглашениям на районный уровень.

Таким образом, неизбежно вставал вопрос о необходимости перенастройки в Приморском районе системы местного самоуправления. Стоит отметить, что первые попытки для решения данного вопроса мы делали еще в 2011 году. Надо сказать, на тот момент идея укрупнения не противоречила и общероссийским тенденциям — активно этот процесс шел с 2007 года. Однако тогда мы не достигли своей цели, население, да и органы местного самоуправления сельского уровня оказались к этому не готовы. Тем не менее проделанная работа стала поводом для размышления об укрупнении сельских поселений в перспективе.

Попытка номер два

Закон № 131‑ФЗ с самого момента его принятия подвергался непрерывным корректировкам, однако изменения, внесенные Федеральным законом № 136‑ФЗ^[1], затронули концептуальные основы местного самоуправления, перераспределив функции и полномочия во всей системе органов публичной власти. На уровне сельских поселений из 33 вопросов местного значения осталось только 13, а остальные были закреплены за муниципальными районами. Перераспределение нормативов налоговых и неналоговых доходов между бюджетами привело к снижению собственной доходной базы сельских бюджетов, и без того небогатых. Очевидно, что в данных условиях сохранение структуры муниципалитетов в прежнем виде было экономически нецелесообразным. И именно тогда с новыми силами мы включились в процесс укрупнения сельских поселений.

Безусловно, идеальным было бы выдвижение такой инициативы с мест, но времени на раскачку не было. Переходный период для полного перераспределения полномочий между районами и поселениями в Архангельской области был установлен до 1 января 2016 года, в связи с чем трудоемкий процесс объединения (а мы выбрали именно эту форму) требовалось завершить до конца 2015 года. Поэтому с предложением начать процедуры преобразования выступила администрация муниципального района.

На первом этапе тема обсуждалась с главами сельских поселений в рамках заседаний Совета глав муниципальных образований Приморского района, на которые приглашались и депутаты районного Собрания депутатов. На этих встречах были сформированы подходы к определению границ новых поселений, которые основывались на следующих принципах: территориальном (важно, чтобы у поселений были общие границы и возможность взаимодействия), историческом (схожесть уклада жизни), транспортной доступности, экономическом (возрастание роли экономически успешных поселений, способных выступить локомотивами развития объединенных территорий, а также концентрация распыленных по маленьким поселениям ресурсов), увеличения численности населения (до двух-трех тысяч жителей). В результате родилась схема укрупнения, по которой 14 поселений преобразовывались в пять. Была создана рабочая группа по процедуре объединения.

Согласие населения: трудно, но возможно

Далее самым важным делом было получить одобрение населения. Прежде чем вынести данный вопрос на публичные слушания, члены рабочей группы провели множество встреч с сельскими депутатами, муниципальными активами, населением. Любая реформа всегда настораживает людей, многие боялись, что с ликвидацией сельской администрации исчезнет и сам населенный пункт. Поэтому крайне важно было убедить жителей, что главная цель укрупнения — добиться эффективности муниципального управления, оптимизировать местные бюджеты, укрепить кадры. Мы старались донести до людей мысль о том, что сокращение количества сельских поселений позволит в дальнейшем сэкономить организационные и финансовые ресурсы на решение насущных проблем муниципалитетов, но при этом главный принцип — доступность местной власти для населения — не будет нарушен.

Мы столкнулись с разными ситуациями, но готовность к прямому диалогу с людьми, желание рассказывать, объяснять, убеждать сельчан в правильности выбранного пути принесли свои плоды: состоялись публичные слушания, затем голосование в муниципальных советах, после чего был принят областной закон^[2]. В результате с 1 июня 2015 года в Приморском районе официально стало десять сельских поселений.

После чего начался трудоемкий процесс по формированию нормативно-правовой базы новых поселений, определению структуры органов местного самоуправления, расчету основных бюджетных параметров, проведению выборов глав и депутатов. Большая часть этих задач легла на плечи сотрудников районной администрации. На местах же в это время предстояло провести весь комплекс мероприятий по процедуре реорганизации местных администраций (в нашем случае было слияние), включая передачу имущества, обязательств и документов.

В новом формате

Численность сельских администраций определялась с прицелом на эффективное исполнение полномочий сельских поселений и переданных районных полномочий (решение вопросов ЖКХ и дорожной деятельности в Приморском районе оставили за поселениями). Во время проведения встреч с населением гарантировалось сохранение «присутствия власти» на территории. С этой целью на месте каждой бывшей администрации остались два сотрудника (для обеспечения взаимозаменяемости).

В то же время требовалось решить задачу повышения уровня оплаты труда специалистов для привлечения профессиональных кадров, но при этом снизить совокупные расходы на содержание ОМСУ. И, собственно, у нас это получилось: в целом по пяти новым территориям штатная численность снизилась на 17% (к 2020 году — на 40%), а общий объем расходов на их содержание — на 7%. При этом удалось выровнять удельный вес управленческих расходов по всем поселениям.

В качестве вывода

Оценив сегодня результаты оптимизации муниципальной структуры Приморского района, можно с уверенностью назвать их положительными. Задача обеспечения доступа жителей к местной власти решается не только присутствием специалистов на местах, но и организацией регулярных выездных дней приема граждан главой и узкими специалистами.

Взвешенный подход к укрупнению поселений дал возможность добиться относительного выравнивания территорий по уровню их бюджетной обеспеченности. Доходы, поступающие от крупнейших налогоплательщиков, направляются на развитие большего числа населенных пунктов, которые до объединения входили в состав высокодотационных поселений. К слову, при формировании сельских бюджетов на 2016 год удалось на 7% уменьшить величину разрыва в уровне бюджетной обеспеченности (с 5,9 до 5,5), а к бюджетному циклу 2020 года этот разрыв сократился практические в два раза и составил 3,4.

Сконцентрированные на территориях финансовые ресурсы, в том числе в результате сокращения числа муниципальных служащих, обеспечили возможность сельским поселениям участвовать в реализации государственных программ и проектов. Благодаря этому в наших поселениях построено два детских сада, пять футбольных полей с искусственным покрытием, четыре хоккейных корта, ремонтируются школы, дома культуры и спортивные объекты. В рамках приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» благоустраиваются дворы и общественные территории населенных пунктов, активно реализуются мероприятия национальных проектов «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Демография», «Жилье и городская среда», «Образование». Позитивный опыт укрупнения позволил в среднесрочной перспективе рассматривать возможность дальнейшего преобразования сельских поселений Приморского района.