Точность планирования – устойчивость бюджета
29.08.2008 город Хабаровск, Хабаровский край
Бюджет
Процесс составления проекта бюджета города на 2008 г. для нас был нелегким: мы перешли на среднесрочное планирование. Основные направления бюджетной политики на 2008 г. сформированы в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008–2010 гг.».
Доходы бюджета городского округа «Город Хабаровск» на 2008 г. запланированы в объеме 10 320 млн руб., в том числе 5 990 млн – собственные доходы. За первое полугодие исполнение составило 51% (поступило 3 054,8 млн). Для сравнения: за 2007 г. в бюджет города поступило 4 864 млн руб. собственных доходов, в том числе 3 497 млн (72%) налоговых доходов и 1 367 млн (28%) неналоговых.
Прогнозируемый дефицит бюджета Хабаровска в 2008 г. составляет 651 млн руб., или 9,9%. В состав источников внутреннего финансирования дефицита включены разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций (242 млн руб.), изменение остатков на счетах по учету средств бюджета города в течение соответствующего финансового года (186 млн), средства от продажи акций (168 млн), возврат бюджетных кредитов прошлых лет (55 млн).
Лидирующее место в структуре налоговых доходов на 2008 г. по-прежнему занимает налог на доходы физических лиц (3 136 млн руб.), удельный вес которого из года в год стабильно растет. В сложившейся структуре платежей по данному налогу наибольшую долю имеют поступления от коммерческих структур – 69%, от предприятий и организаций, частично или полностью финансируемых из краевого и городского бюджетов, – 14%, от других организаций – 17%. На втором месте стоят доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (851 млн руб.), на третьем – единый налог на вмененный доход (586 млн).
Достижение указанных результатов обусловлено системной работой по взаимодействию администрации города и налоговых органов, которая ведется с конца 1990-х гг. Ежегодно с УФНС России по Хабаровскому краю заключаются соглашения по информационному взаимодействию. Традицией стало проведение совместных совещаний, на которых рассматриваются общие проблемы по мобилизации налоговых доходов в бюджеты всех уровней и снижению недоимки. Кроме того, ежегодно проводятся коллегии при мэре города, решениями которых устанавливаются контрольные показатели по мобилизации налогов и сборов и определяются задачи по исполнению бюджета города.
Необходимо отметить, что работа, направленная на повышение собираемости доходов, осуществляется в соответствии с Концепцией увеличения доходной части бюджета города на 2006–2008 гг., которая была разработана в связи с необходимостью активизации всех структур муниципального образования для увеличения поступления доходов в бюджет города посредством расширения налоговой базы и изыскания новых дополнительных источников доходов в условиях сложившихся межбюджетных отношений.
Одним из резервов увеличения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней является взыскание недоимки прошлых лет. В результате совместной работы с федеральными и краевыми структурами удельный вес недоимки в объеме поступивших в бюджет города налоговых платежей снизился с 4% в 2006 г. до 2,7% в 2007 г. В рамках бюджетной и налоговой реформ Хабаровской городской Думой были приняты решения по сокращению перечня местных налоговых и неналоговых льгот. Основная часть оставшихся льготников по аренде земельных участков, земельному налогу, налогу на имущество физических лиц – это малообеспеченные граждане и социально незащищенные категории населения.
Несмотря на положительные результаты, остается ряд проблем, которые не могут быть решены в рамках одного муниципального образования, так как требуют внесения изменений в федеральное законодательство. Мы считаем, что необходимо:
– расширить перечень предоставляемой муниципальным образованиям налоговыми органами информации;
– увеличить долю НДФЛ, закрепленную на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
– включить в состав объектов налогообложения по налогу на имущество физических лиц объекты незавершенного строительства, закрепить за физическими лицами ответственность за нарушение сроков регистрации права собственности на объекты недвижимости;
– обеспечить компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством налоговых льгот по местным налогам;
– пересмотреть сроки уплаты и сдачи деклараций по ЕНВД;
– внести дополнения в постановление Правительства РФ от 31 июля 1998 г. № 88 в части предоставления квитанций по оплате транспортного налога при прохождении технического осмотра, как это было ранее, когда уплачивался налог с владельцев транспортных средств.
Соответствующие предложения администрация города неоднократно направляла в АСДГ, Клуб мэров России, правительство Хабаровского края, а также депутатам, представляющим Хабаровский край в Государственной Думе РФ.
Бюджетная политика в области расходов в 2008 г. направлена на сохранение социальной направленности бюджета, повышение результативности бюджетных расходов, поддержку отдельных отраслей экономики. Расходы запланированы в объеме 10 971 млн руб., в том числе 9 541 млн (87% к общей сумме расходов) выделено на мероприятия социальной направленности, 1 055 млн – на решение общегосударственных вопросов, 304 млн – на развитие национальной экономики, 50 млн – на обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности, 21 млн – на охрану окружающей среды.
Кроме того, проделана огромная работа по сдаче объектов к 150-летию города: завершено строительство спорткомплекса, восстановлен детский сад, завершена реконструкция бассейна «Дельфин», двух поликлиник, верхнего пруда с устройством фонтанов, а также муниципальной бани. Установлены памятники первостроителю города Я. В. Дьяченко и бойцам 13-го линейного батальона.
Программа реформирования
На основании нормативных актов Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» и во исполнение приказов Министерства финансов РФ от 24 августа 2005 г. № 238 «Вопросы распределения субсидий из реформирования региональных и муниципальных финансов» и от 29 сентября 2006 г. № 322 «О проведении в 2006 г. отбора муниципальных образований для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» муниципальное образование «Город Хабаровск» по инициативе мэра города и при активной поддержке депутатов Хабаровской городской Думы приняло участие в конкурсе на получение субсидий из федерального Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
В настоящий момент в городе завершается реализация второго этапа программы реформирования системы управления муниципальными финансами города Хабаровска на 2006–2008 гг. «Финансам Хабаровска – качественное управление!» (далее – Программа), утвержденной решением Хабаровской городской Думы от 24 ноября 2006 г. № 348. На первом этапе выполнения Программы были проведены следующие мероприятия:
– в кратчайшие сроки разработаны и приняты 32 муниципальных правовых акта, непосредственно связанных с формированием и исполнением бюджета города;
– проведена оптимизация сети учреждений, предоставляющих социальные услуги;
– проведена оценка возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций и автономных учреждений;
– утвержден перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными (немуниципальными) организациями и автономными учреждениями.
Когда принималось решение о реформе муниципальных финансов, многие руководители структурных подразделений администрации города были настроены скептически. Однако сейчас необходимость последовательного реформирования муниципальных финансов ни у кого не вызывает сомнения. Повышение точности планирования местного бюджета, модернизация системы информационного обеспечения, повышение квалификации муниципальных служащих – важные составляющие эффективной деятельности муниципальных органов власти.
Однако реформа финансово-бюджетной сферы не ограничивается только увеличением эффективности и прозрачности использования бюджетных средств и ресурсов. Она создает базовые условия для решения важнейших задач социально-экономического развития. Основной смысл реформ, проводимых в рамках Программы, заключается в существенном улучшении качества жизни и повышении эффективности использования бюджетных ресурсов при условии выполнения задач, стоящих перед органами местного самоуправления.
Отрадно, что в нашей работе соединились и административная реформа, и стратегическое планирование, и готовность самого общества, города к восприятию нововведений. На основании приказа Министерства финансов РФ от 23 марта 2007 г. № 281 «О результатах проведения в 2006 г. отбора муниципальных образований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» Хабаровск занял третье место среди 10 отобранных городов и вошел в шестерку лучших на втором этапе – в 2007 г. Это говорит о высокой устойчивости бюджета города и качестве выполнения функций органов местного самоуправления, в том числе в важнейших сферах, таких как образование, здравоохранение, культура, а в целом – о росте качества жизни горожан.
Программа предусматривает привлечение представителей общественности к процедуре разработки и корректировки решений в области бюджетной и налоговой политики. Для выполнения этой задачи было принято постановление мэра города от 22 февраля 2007 г. № 219 «О проведении обязательной публичной независимой экспертизы проектов решений по вопросам бюджетной и налоговой политики» и утверждено Положение о порядке проведения обязательной публичной независимой экспертизы. В 2007 г. в соответствии с постановлением мэра города от 21 марта 2007 г. № 355 «О создании экспертного совета» был создан экспертный совет, в состав которого вошли девять независимых экспертов – авторитетные в вопросах управления финансами представители научных, налоговых, общественных и других организаций Хабаровска.
По результатам оценки первого этапа реализации Программы распоряжением Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 1827-р городу выделено 42 540,2 тыс. руб. субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов при плане 35 775,4 тыс. Эти средства были направлены на автоматизацию и модернизацию структурных подразделений администрации города, поддержку малого предпринимательства, повышение квалификации муниципальных служащих, проведение обучающего семинара на тему «Управление муниципальными финансами» с с участием представителей Института реформирования общественных финансов города Москвы, а также обмен опытом с другими городами. Все расходы производились по целевому направлению в соответствии с планом использования субсидий и сводной сметой расходов на 2007 г.
В рамках малого предпринимательства:
– проведена дальневосточная маркетинговая конференция «Инновации в маркетинговых коммуникациях»;
– организованы выездная бизнес-школа, бизнес-тренинги;
– прошли обучающие семинары с привлечением московских специалистов в области маркетинга;
– разработаны семь бизнес-планов по развитию и диверсификации бизнеса;
– проведены маркетинговые исследования по заявкам субъектов малого бизнеса.
65 муниципальных служащих в 2007 г. прошли профессиональную переподготовку, 296 человек окончили курсы повышения квалификации в Дальневосточной академии государственной службы и еще 72 – в других высших учебных заведениях России.
В целях обмена опытом и повышения квалификации организованы командировки сотрудников структурных подразделений администрации города (департаменты образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, финансовый департамент, управление экономики) в Тюмень, Калугу, Иркутск, Киров, Белгород, Сургут, Барнаул, Благовещенск, Санкт-Петербург, Рязань, Москву, Ярославль.
Наибольший объем средств – 69% от общего объема фактического финансирования из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов – был выделен на модернизацию автоматизированной системы управления. В результате:
– приобретены и установлены программный комплекс по формированию бюджета «САПФИР» (система анализа и планирования финансов), а также лицензионное программное обеспечение;
– ведется строительство муниципальных волоконно-оптических линий. В настоящее время проложено более 100 км волоконно-оптических линий связи, кабель доведен до 48 бюджетных учреждений. Построение данной сети передачи данных позволит создать единую информационную систему, включающую в себя корпоративную телефонию и работу в реальном времени с удаленными серверами структурных подразделений администрации города и бюджетных учреждений (единое казначейство, централизованная бухгалтерия муниципального образования, информационно-управленческая система отрасли здравоохранения, электронные карты города, регистр населения и т.д.).
Кроме того, нам удалось создать базу для внедрения программно-целевого планирования, призванного повысить эффективность расходования каждого сметного рубля, – в виде ведомственных целевых программ. В рамках реализации второго этапа Программы мэром города утверждены 19 ведомственных целевых программ с общим объемом финансирования за счет средств бюджета города в 2008 г. на сумму 2 943,9 млн руб., решением Хабаровской городской Думы они учтены в бюджете.
Мы сделали много, но второй этап накладывает на нас еще большую ответственность: ведь одно дело принимать нормативные акты и совсем другое – их реализовывать. Поддержка, оказанная городу на первом этапе, позволит достойно пройти через будущие трудности. Продолжается плановая работа по реализации мероприятий второго этапа Программы, связанных с внедрением инструментов БОР при формировании расходов бюджета. В частности, составлен перечень бюджетных услуг, разработаны и утверждены основные требования к качеству услуг в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, а также в сфере благоустройства, ЖКХ и транспорта.
Перевод бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций и автономных учреждений в рамках Программы выполняется в целях оптимизации бюджетной сети в городе, предоставления большей самостоятельности бюджетным учреждениям. Мы видим в этом новшестве много полезного, однако осознаем, что такая свобода накладывает определенную ответственность. В настоящее время в статус автономного путем изменения типа существующего муниципального учреждения переведены муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования детей «Детско-юношеский центр “Данс”» и муниципальное учреждение «Физкультурно-оздоровительный центр “Ива”».
Сейчас есть все основания для оживления рынка образовательных услуг в сфере образования вообще и в секторе дошкольного образования в частности. Законодательная база расширяет финансово-экономическую самостоятельность учреждений, готовых перейти в иную организационно-правовую форму – автономное учреждение. Такой переход стал возможным в связи с ростом спроса со стороны родителей на получение, помимо основной бюджетной услуги на образование, дополнительных образовательных услуг.
Стратегическая цель Программы – вывод управления муниципальными финансами города на качественно новый, оптимальный, эффективный и прозрачный уровень. Для достижения этой цели при поддержке администрации города и Хабаровской городской Думы финансовый департамент продолжает разработку нормативно-правовых актов, направленных на оптимизацию системы межбюджетных взаимоотношений и упорядочивание финансовых потоков.
Мы благодарны руководителям бюджетных учреждений Хабаровска в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и спорта за оказанную поддержку. Все они стремятся работать в новых условиях, которые нам диктует бюджетный процесс в государстве, исполняя требования указа Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607.
Справка «Бюджета»
Валерий Евгеньевич СОКОЛОВ, директор финансового департамента города Хабаровска
Родился 13 декабря 1962 г. в Хабаровске.
В 1984 г. окончил Хабаровский институт народного хозяйства, специальность «Бухгалтерский учет и анализ хозяйственной деятельности».
1984–1985 гг. – преподаватель кафедры «Бухгалтерский учет и анализ хозяйственной деятельности» Хабаровского института народного хозяйства.
1986–1988 гг. – старший контролер-ревизор КРУ МФ РСФСР по Хабаровскому краю.
1988–1994 гг. – заведующий финансовым отделом администрации Николаевского района Хабаровского края.
1994–2000 гг. – начальник финансового управления администрации Хабаровского района.
С ноября 2000 г. по настоящее время возглавляет финансовый департамент администрации города Хабаровска.
Награжден медалями «Почетный аудитор Аудиторской палаты России», «За вклад в развитие города», юбилейным знаком Министерства финансов Хабаровского края «150 лет Министерству финансов Хабаровского края», почетными грамотами Министерства финансов Хабаровского края, администрации Хабаровского района, мэра города Хабаровска.