Желание бюджетных учреждений Тюмени перейти в статус автономных никого не пугает, и в этом положительную роль сыграл предшествующий опыт создания муниципальных автономных учреждений. Он существенно изменил подход и менталитет руководителей на всех уровнях власти и подготовил почву для формирования непотребительского отношения к бюджету, сформировал стремление развивать различные виды услуг и зарабатывать самостоятельно. Можно с уверенностью сказать, что Тюмень готова к введению Закона № 83-ФЗ.
Светлана Геннадьевна ЧЕРЕПАНОВА, директор департамента финансов и налоговой политики администрации Тюмени

Начало реформы — создание автономных некоммерческих учреждений

В Тюмени реструктуризация бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в новую организационно-правовую форму, отличную от традиционных бюджетных учреждений, началась в 2004 году в сфере дошкольного образования путем создания автономных некоммерческих организаций — АНО. Схема перевода бюджетных учреждений  в АНО была реализована в 2005–2006 годах. В результате правовую форму сменили 123 учреждения образования (из 266), 11 учреждений культуры (из 15), 43 учреждения спорта и молодежной политики (из 47) — всего 177 учреждений социальной сферы. Финансовое обеспечение АНО осуществлялось в форме размещения на конкурсной основе муниципального социального заказа. На практике достигнуть намеченной цели, а именно повысить эффективность использования бюджетных средств, в достаточной степени не удалось. Это связано как с объективными, так и с субъективными факторами.
В частности, АНО, предоставляющие бюджетные услуги, были признаны налогоплательщиками НДС и налога на прибыль, что существенно увеличивало цену бюджетных услуг либо приводило к уменьшению их объема. Не произошло ожидаемого увеличения заработной платы работников АНО. Работа в АНО негативно сказалась на пенсионных правах работников образования. Только в судебном порядке стаж работы в АНО включался в педагогический стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии по старости. В конце 2006 года в связи с принятием закона № 174-ФЗ об автономных учреждениях процесс перевода муниципальных учреждений в АНО в Тюмени был приостановлен.

Муниципальные автономные учреждения

Муниципальные автономные учреждения, на наш взгляд, более удобная организационно-правовая форма, которая позволила устранить большинство проблем АНО. В то же время при отсутствии сметного принципа финансирования на них распространялись основные положения законодательства, применяемого к бюджетным учреждениям. При создании автономных учреждений не требуется размещение на конкурсной основе муниципального заказа, что соответствует состоянию рынка услуг на сегодняшний момент; отсутствует проблема уплаты НДС (с переданных на безвозмездной основе объектов основных средств, а также с реализации отдельных видов социальных услуг) и налога на прибыль (с полученного имущества, средств бюджетов и внебюджетных фондов); за педагогическими работниками учреждений сохраняется право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Таким образом, правовые проблемы, с которыми столкнулся город при первом опыте реструктуризации сети, были решены.
Создание муниципальных автономных учреждений в Тюмени началось в 2007 году и осуществлялось двумя путями, предусмотренными законодательством РФ (Законом № 174-ФЗ): путем создания учреждения «с нуля» и путем преобразования (изменения типа) существующего муниципального учреждения. Способ создания автономных учреждений «с нуля» был применен для тех отраслей социальной сферы, где бюджетные учреждения уже были преобразованы в автономные некоммерческие организации (напомню, на начало 2007 г. было создано 177 АНО). Однако для этого пришлось провести много мероприятий (см. рис. 1). В соответствии с законодательством автономные учреждения нельзя создавать путем изменения типа любых других организаций, помимо государственных (муниципальных) учреждений. А значит, чтобы создать автономные некоммерческие учреждения, нужно было ликвидировать автономные организации, переоформить все разрешительные документы, перевести сотрудников, предоставить соответствующие компенсационные выплаты и т. д. — процесс достаточно трудоемкий и финансово затратный.
Изменение типа существующего бюджетного учреждения является минимально затратным, однако требует создания значительной нормативно-правовой базы. В рамках мероприятий по оптимизации бюджетной сети в городе было принято более десяти муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений (см. рис. 2). На этот раз реорганизация коснулась всех отраслей социальной сферы, создано 204 автономных учреждения. В форму автономных преобразованы все дошкольные образовательные учреждения (124 учреждения), все учреждения культуры (18), 42 учреждения в сфере физической культуры и спорта (из 43), три учреждения здравоохранения (из 21).
В течение 2008–2009 годов оттачивался механизм работы автономных учреждений. С 2010 года началась работа по созданию муниципальных автономных общеобразовательных учреждений. На сегодняшний день уже создано 17 автономных общеобразовательных учреждений, до конца 2010 года планируется создать еще 58.

Формирование муниципального задания

Особую роль в деятельности автономных учреждений играет муниципальное задание, устанавливающее параметры качества и объема оказания услуг. Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения учреждениями города муниципального задания установлен постановлением администрации г. Тюмени от 9 июля 2009 г. № 52-пк. Согласно этому документу муниципальное задание формируется с учетом:

• потребности в услугах, оцениваемых на основании прогноза количества потребителей, уровня удовлетворенности объемом и качеством услуг и возможностей учреждения по оказанию услуг;
• сданного в аренду недвижимого или особо ценного движимого имущества;
• показателей выполнения учреждением муниципального задания в отчетном финансовом году;
• доведенных до учредителя учреждения объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Финансирование автономных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение задания учредителя. Постановлением № 52-пк предусмотрено предоставление субсидии с учетом:

• расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением услуг;
• расчетно-нормативных затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением.
• Объем субсидии на оказание услуг определяется исходя из:
• затрат на оплату труда работников учреждения и соответствующих начислений;
• затрат на оплату товаров, работ и услуг, включая приобретение расходных материалов, необходимых для оказания муниципальных услуг.

В расходах на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества выделены следующие составляющие:

• оплата коммунальных услуг;
• текущее содержание зданий, строений, сооружений, земельного участка, в том числе техническое обслуживание, ремонт, дополнительные работы, производимые при ремонте;
• текущее содержание и ремонт особо ценного движимого имущества;
• налоги на землю и имущество.

В пределах общего объема финансирования, предоставленного в соответствии с муниципальным заданием, автономное учреждение имеет право самостоятельно определять структуру и сроки осуществления расходов. Кроме того, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату.
Большое внимание мы уделили контролю за исполнением муниципального задания: этот раздел занимает около одной трети всего положения. Введение этого контроля за последние годы дало положительные результаты.

Основные проблемы деятельности муниципальных автономных учреждений

Основным вопросом при переходе к форме автономных учреждений стало финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учредителя. Согласно действующему законодательству объем субсидии автономному учреждению на выполнение муниципального задания определяется исходя из нормативов затрат на оказание муниципальных услуг и нормативов затрат на содержание имущества учреждения. Однако на практике возникают трудности при установлении нормативов финансового обеспечения, особенно нормативов на содержание муниципального имущества. Нормативные затраты, рассчитанные в соответствии с методикой, принятой на федеральном уровне (приказ Минэкономразвития России от 17 апреля 2009 г. № 134), значительно выше, чем их может обеспечить местный бюджет.
Еще одной сложностью, с которой столкнулся город при финансировании автономных учреждений, стало то, что увеличение расходов учреждения (например, при аварийной ситуации) возможно только после внесения изменений в муниципальные правовые акты, устанавливающие нормативы финансового обеспечения для автономных учреждений, с последующим изменением муниципального задания. Аналогичная ситуация возникает и при выделении дополнительных целевых средств. В этом случае осуществлять перемещение бюджетных ассигнований проще между бюджетными учреждениями.

Результаты перехода в автономные учреждения

Однако, несмотря на существующие «шероховатости», преимущества автономного учреждения, на наш взгляд, очевидны. Это прежде всего самостоятельность автономного учреждения в управлении своими кадровыми ресурсами и в расходовании средств. Такая самостоятельность дает возможность стимулировать труд работников, самого руководителя, что во многом побуждает автономные учреждения к поиску новых современных форм работы. Происходит становление руководителя прежде всего как менеджера-управленца, от гибкости и оперативности решений которого зависит работа учреждения и оплата труда работников. Так, например, сегодня дошкольные учреждения, которые стали автономными в конце 2007 года, уже научились определять виды и объемы дополнительных образовательных и сервисных услуг, ориентируясь на реальные запросы родителей. Привлекаемые средства направляются учреждениями на стимулирование труда педагогов и укрепление материально-технической базы. В целом можно сказать, что организационно-правовая форма «автономное учреждение» в Тюмени прижилась.
В настоящее время в бюджете города расходы на финансирование муниципального задания учреждениям составляют треть бюджета (сохраняются на одном уровне), сеть учреждений оптимизирована в основном за счет слияния и частичной ликвидации учреждений. Доходы учреждений за счет платной деятельности возросли в среднем на 20 %.
С 1 января 2011 года вступает в силу Закон №83-ФЗ. Установлены сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов: 1 января 2012 года, переходный период — с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять нормативно-правовые акты, распределить существующие учреждения между тремя типами (автономные, бюджетные, казенные), провести работу по внесению изменений в их уставы.
Анализируя Закон № 83-ФЗ, мы выяснили, что часть документов, необходимых для его введения, у нас уже существуют и требуют только внесения изменений и небольшой доработки.
Вместе с тем говорить о том, что в рамках действующего правового поля автономное учреждение представляет собой идеальную модель организации в области предоставления социальных услуг населению, пока рано. В целях совершенствования работы муниципальных учреждений целесообразно продумать новые подходы к финансированию и контролю за деятельностью учреждений, которые не ограничивали бы их права и возможности, но при этом обеспечивали бы собственника и общественность информацией о деятельности и финансовом положении учреждений.